从我国转移支付制度变迁看民族财政治理的路径

马海涛，马应超

中央财经大学

《中南民族大学学报（人文社会科学版）》 2009年第29卷第1期

摘 要：从分税制改革伊始，国家对民族地区实行有别于其它地区的转移支付制度。通过梳理对民族地区转移支付制度演进的逻辑线索和路径选择，并对各阶段的制度安排进行评判，指出实施效果与问题症结，并建构民族财 政治理的理论分析框架——原则取向、机制保障及政策要义，最后提出需深入研究的几个重大理论和实践问题。

关键词：转移支付制度；变迁；民族财政治理；路径

一、各个时期的民族地区转移支付：进程描述与政策评价

（一）1995年过渡期转移支付办法及评价。

分税制财税体制改革伊始，为减轻民族地区的财政压力，缓解财政运行上的突出矛盾，1995年国家制定并实施的“过渡期转移支付办法”，将8个民族省区和民族省区之外的民族自治州纳入了政策性转移支付的范围。在分税制“存量不动，增量调整、逐步提高中央宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”原则指导下，过渡期转移支付制订了包括一般性转移支付和民族优惠性转移支付的全新支付方式。办法规定，对少数民族地区在享受一般性转移支付的同时，还额外获得照顾性转移支付即民族优惠性转移支付。这主要体现在两方面：一是在计算标准财政收支时，充分考虑了民族地区的特殊支出因素，二是民族地区除了享受一般性转移支付外，还享受民族优惠政策转移支付。该办法分档次确定从4％到12％不等的转移支付补助系数以保证民族地区在一定时期得到相对较多的转移支付。这在一定程度上缓解了民族地区财政窘境。但以1995年到2000年全国财政转移支付补助为例的分析表明，至少存在两个方面的问题：

一是对民族地区转移支付数额不足且比例在下降。1995年，国家财政拨付20.71亿元的转移支付财力，虽然民族8省区占到了转移支付总额的52.2％，但同期中央对地方的税收返还和体制补助分别达到 2337.55亿元和2470.62亿元。此后这一比重持续下降（详见表1）。虽然随财力增长的同时国家也加大了对民族地区的政策性转移支付力度（详见表2），但正是该时期财政转移支付的不到位以及其他配套改革措施的未及时跟进，使得民族地区财政状况严重恶化。二是民 族地区内在的自然因素和人口结构因素在计算标准财政供养人口时没有给予充分考虑，导致民族地区标准财政供养人口被少算，地方财力和现实的财政能力被高估。以1999年为例，1999年财政转移支付额为75亿元，约占全国地方财政支出总额的0.78％，占全国标准财政收入与标准财政支出差额的0.06，其中，客观因素约占0.04，民族政策性因素只占到0.02。这是以人口规模、密度相同的行政区域其财政供养人数也应相同 的理论假设所导致的结果。

（二）1996、1997年国家对民族地区转移支付的调整。

尽管过渡期民族地区转移支付制度存在不足和缺陷，而且初始制度目标设定和运行规则对后续制度完善有着极强的路径依赖效应，但此后国家对民族地区 转移支付的逐步调整，开始向有利于民族地区的财政体制方向迈进。1995年办法中，政策性转移支付主要按民族地区财力与全国平均财力的差距计算，一定程 度上有“鞭打快牛”的因素。而1996年办法采用理论财力或者标准财力的概念，即“标准收入＋体制补助（或—体制上解）＋税收返还”的口径的调整，更符合民族地区财政的实际。但由于地州级理论财力确定比较困 难而未做调整。1997年，对民族地区的政策性转移支付计算方法又作了重要调整，即以标准财政支出为基 础，根据各地有增长弹性的收入（包括标准收入和税收返还）满足标准支出的程度，选用人均财力和财力增长率两项指标作为因素调整的主要参数，分档次确定了从4％到12％不等的转移支付补助系数。这样在计算有关地区转移支付分享总额时，对标准支出大于标准收 入的民族省区来说，按其收支差额，最低可以得到10％、最高可以得到18％的补助，而非民族省区只能得到全国统一的6％的补助。民族地区选择“财政供养人口”（人均财力）指标更为符合实际。因为同为民族地区，云南、广西、宁夏等省区人口密度大而新疆、内蒙古等地地广人稀，使得财政规模效益存在明显的差别，用总人口无法准确反应实际需要的差别。总之，民族地区 财政供养人口的比重尽管不尽一致，经过微调后能够 基本符合实际。

（三）2000年专设民族地区转移支付项目。

由于我国民族地区财政支出成本高，人均财政收入水平低，财力对财政收入弹性较差，统一实行客观因素转移支付难以体现中央对民族地区的倾斜政策，所 以中央财政在客观因素转移支付之外，于2000年起增加了对民族省区和非民族省区的民族自治州的政策性 转移支付，这种转移支付带有一定的优惠性和照顾 性。专设民族地区转移支付项目，是落实新修订的《民族区域自治法》，配合西部开发战略实施，推动民族地区经济社会全面发展的重大政策举措，具有深远的制度创设意义。从民族转移支付的对象看，包括5个民族自治区、3个财政体制上享受民族地区待遇的省以及这些地区以外的8个民族自治州，而其他非民族省区的 自治县没有纳入该范围。为保证稳定的资金供给，该项 目对资金来源也做出原则性规定。一是预算安排保证，即中央财政在2000年安排的少数民族转移支付资金10亿元的基础上，每年按中央增值税增幅递增。二是将民族地区每年增值税增量的80％，由中央专项转移支付（实际是增量返还）给民族地区。其中，增值税增量 返还的一半与来源地增值税收入挂钩，直接留给地方 以调动增收积极性。同时为体现公平原则，将另一半按照因素法通过转移支付方式分配给地方。增值税增量的其余20％部分为中央收入，不再参与中央对地方按1：0.3系数计算的税收返还。2000年此项转移支 付额达为25.5亿元，到2006年增加到155.63亿元，年均增长44.2％。这种转移支付方式虽然体现出 对民族地区特殊的照顾，具有财力均等化意义，但由于数额太小不能较好地发挥规模效应。2000年上述两种 转移支付合计110亿元，占当年中央对地方转移支付总额的2.4％，而其他不具有均等化意义的转移支付所占比例高达97.6％。尽管转移支付制度是基于中西部 地区、而且客观因素计算法使得发达地区将更多收入上缴中央并可能影响其发展经济的积极性，但同样 不可否认的是，巨额转移支付财政资金正是以基数返 还的方式流到了发达地区，中西部地区所得很少。

以人均财力的分析会进一步表明，现行转移支付制度不仅均衡区域财力乃至均衡公共服务的效果非常有限，并且具有明显的逆向调节效应。1980年东部地区人均财力比全国平均水平高出9％，2002年高达60％，同期中部地区从相当于全国平均水平的86％下降到67％，西部地区从111％下降到79％（详见表3）。另外，现行的民族地区转移支付对民族成分多、少数民族人口集中的地区来说，存在着照顾不全等诸多问题。如高估民族地区标准收入能力；没有充分考虑民族地区辖区面积大以及辖区面积和可居住面积的差距大的事实和民族地区市场化程度低下的事实，进而在具有均等化性质的转移支付项目中，不能较好解决大部分事业单位经费不足的问题，制约了事业单位提供基本公共服务的能力。

（四）2003年以后对转移支付项目简并统一、对民族地区特殊性在制度上进行模糊化处理。

2003年以后，我国逐步形成了以税收返还、财力性转移支付、一般性转移支付和专项转移支付为主要形式的较为完整的转移支付体系，该制度的发展历程 对民族地区转移支付体系具有渐进补充、并逐步具有形式优化、体制性优惠弱化的特点。也就是说，在简化并统一的转移支付制度，在统一公式下通过转移支付 系数的变化来体现对民族地区的倾斜政策。这种逐步简化、统一的演变过程避免了民族政策性转移支付和客观因素转移支付之间的脱节，有利于促进民族地区 增加财政收入，但同时也使得民族地区转移支付安排应该具有的特殊性在制度上进行了模糊化处理。尽管国家通过建立以转移支付为主的区域收入再分配机制试图有助于中央政府某些政策目标得见实现，尤其是2002年所得税收入分享改革之后，国家明确增收部分全部用于中西部地区的一般性转移支付的改革取向（2002年所得税增量中对西部地区的一般性转移支付占到55.2％），这对于减缓地区间财力差距的扩大发 挥了一定作用。但从财政体制调整方式和手段来看，对根本上缓解区域之间财力差距、促进国家长治久安、民族和谐的长期性、制度性安排的考虑仍嫌不足。以国家从1999年到2001年先后四次提高工资、退休金和地区津贴水平为例，“上面出政策、下面拿票子”的改革取向 在很大程度上抵消了原本就十分有限的财政转移支付均等化的效果，虽然2000年到2003年中央财政为此补 助西部地区调资转移支付达到420多亿元，但对于广大中西部地区财政特别是民族地区财政来说，附加条件的转移支付方式使民族地方财政难以承担配套之重，仍然无力承担差额部分。

（五）2006、2007年继续调整转移支付统计口径、方式和优化结构

2007年6月发布的国务院关于规范财政转移支付情况的报告中，把中央对地方财政转移支付制度体系分为两大类，一类是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，由地方统筹安排不需地方财政配套的财力性转移支付。主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。另一类是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的地方财政需按 规定用途使用的、重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域的专项转移支付。在一定程度上说，财政转移支付体系不断完善，改变了以前中央财政与地方财政“一对一”谈判、“讨价还价”的财政管理体制模式，增强了财政管理体制的系统性、合理性，减少了中央对地方补助数额确定过程中的随意性，而且转移支付规模不断增加，支持了中西部经济欠发达地区 行政运转和社会事业发展，促进了地区间基本公共服务均等化。但是通过分析发现，2006年中央对地方税收返还和补助支出的12697亿元（2007年达到18112亿元）中，超过1/3是对地方的税收返还，这部分资金 要按照来源地的属地原则无条件返还给地方政府，主要受益的是东部经济发达地区。另外1/3的专项转移支付资金逐步转变为相关部委与地方政府固化的利益，出现专项资金财力化的倾向，这也一定程度上说明 转移支付项目分类的不科学性。因此有学者质疑财力性转移支付的提法.这在民族地区表现得尤其突出。而剩余的1/3是用于均等化公共服务的资金即一般转移支付。其主要资金来源是实施企业所得税收入分享改革后中央集中的收入。中央均衡区域公共服 务能力的大小，取决于每年从企业所得税分享到的增量收入的多少（2005年为1100亿元）。中央能用于增量调节的资金非常有限。

显然，“存量不变，增量调节”的分配模式已使公共财政加大改革的空间日益狭小，已难以为各项改革与公共财政体制提供必需的资源。

因此，适时调整财政分配模式，加大转移支付改革 力度，兑现中央曾经保证随着国家财力的不断提高、不 断加大对中西部地区投入的承诺，以缓和民族地区财 政窘境，增强其提供公共服务的能力和水平。否则极易 形成中央违约、诱使地方政府采取“欺骗”策略来对付 中央的零和博弈格局，助长地方政府的机会主义行为， 导致在政治关系上出现信任危机以及地方对中央的歧 见和合法性争议，这已经成为影响国家整合最为重要 的经济理由之一。

二、建构民族财政治理框架：原则取向、机制保障与政策要义

民族财政治理是指在现有法律、制度框架内，中央政府和民族自治政府运用财政手段引导、控制和规范 各行为主体，以实现财政职能和公共需要的诸多方式 的持续、互动管理过程。

（一）民族财政治理原则是指实现治理目标所要坚持和遵循的基本准则。

1．法治原则。在宪法和民族区域自治法框架内实现各民族共同繁荣发展，是解决和治理我国民族问题的基本原则。为此必须充分保证民族自治地方依法行使各项权利，切实保障少数民族的合法权益，构建和创新民族区域自治与分税制财政体制的有机契合方式和途径，消解国家制度、法律和政策对民族地区政治经济支配性意义与民族区域自治制度只具有局部性、补充性之间的紧张和鸿沟。

2．两个“共同”原则。党的十七大报告指出，“要牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系”。财税是国家政治的全部经济内容，财政机制即财政制度是整个政治过程中的经济因素，而政治则是决定公共品提供的社会机制。西部 开发在行政规制之下进行、忽视西部是边陲、贫困、少数民族聚集区的即成事实，已经偏离西部开发之本义。基于公共财政视角考虑，当务之急是坚持两个“共同” 原则，通过财政体制模式和分配机制的调整，探索分税制与实施民族区域自治的各项具体制度和有效实现形式，制定切实有效的真正有利于民族地区全面发展的 财税政策和措施，推动区域间、族群间共同繁荣发展。

3．基本公共服务均等化原则。基于公共财政义理性的考量，也就是要减少和消除现有社会政治经济文化条件的限制而不能获得与其它社会群体平等的权 利，保障全国国民不分民族、种族、性别、宗教信仰、身份的不同，都有权利享受最低标准的公共品和公共服务。这是一个社会基于平等和公正的理念而应有的承诺。民族地区优先缩小社会发展差距要求国家加强对 这些地方的转移支付并指向提供公共产品和公共服务的基本领域，通过规定基本公共服务的最低标准，充分发挥中央和省一级政府宏观调控能力，建立有效的区际、族际经济社会发展的财政均衡机制，加大转移支付力度和结构优化，加强政府提供公共品能力等手段，平衡区域之间、族群之间基本公共服务的均等化。

（二）民族财政治理的构建须以相关的机制保障、政策措施支撑。

1．生态补偿机制。这是实现民族财政治理目标的前提。让生态脆弱的民族地区更多地承担保护生态而非经济发展的责任，是科学发展观指导下国家区域发 展战略的重大调整。以主体功能区建设为例，少数民族和民族地区承担保护生态多样性、提供公共生态安全是以减少土地面积和生态资源和环境容量为前提、以 资源配置方式选择权的损失和经济发展指标为代价的，而相对应的持续性利益补偿制度或缺失、或以一次性、非足额的补偿形态弥补，这不仅有生态资源产权单一和生态资源收益主体缺失的原因，更主要的是与之相适应的财税制度和管理体制的严重滞后所致。建立生态补偿机制的财税政策应包括：纵向财政转移支付政策，适宜国家对实现补偿功能区因保护生态环境 而牺牲经济发展的机会成本；生态建设和保护投资政策，以实现功能区因满足更高的生态环境要求而付出的额外建设和保护的投资成本。比如甘肃黄河上游重要水源补给功能区生态工程建设等；地方同级政府的财政转移支付，适宜用于跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿。另外适时征收生态税和生态专项基金，制订税收优惠、扶贫和发展援助政策，对主体功能区建设中的限制、禁止开发的广大少数民族地区，以税收优惠、扶贫和发展援助作为生态补偿政策的重要辅助手段，补偿发展机会成本的损失。

2．利益共享机制。这是实现民族财政治理目标的根本。利益公平分享是改革发展成果分享的一项重要内容，利益反差主要表现形式之一就是少数民族及其 民族地区与汉族和非民族地区之间的利益反差。这是由于民族地区经济发展所影响的利益共享机制滞后与利益分配不协调所决定的。建立利益主体平等参与、收 益与成本对等的利益共享机制，为和谐民族关系奠定物质利益基础，为此，在理论上要纠正忽视区域之间利益或成本的外在性及其外在性影响作用是有限的和次要的、甚至在对经济系统的运行分析中将其抽象掉的传统观点，在具体政策安排上，要明晰资源要素的产权归属，创新资源价格形成机制和资源产权有效实现形式，改善中西部资源富集地区的比较利益，积极探索国家垄断为主、各省区参与开发经营的资源开发体制新模式，设置矫正性税收如环境税，加大资源税费改革力度，科学解决区际外部性与区域利益矛盾中自然资源 与环境资源的成本外部化问题，理性处理“西电东送”、 “西气东输”等重大工程建设中带来的诸如污染源加剧、移民“外溢成本”上升、开发投资主体多元化以及区域税收转移和利益流失等问题。在此机制构建过程中，中央政府要防止代表国家的利益集团的掣肘，跳出部门利益冲突，提高民族地方政府的谈判能力，从国家繁荣发展和民族团结和谐的长远战略出发，保证改革成果为各族人民公平、公正分享。

3．民族财政政策创新机制。这是实现民族财政治理目标的动力。公共财政政策创新不足已经成为制约民族地区又好又快发展的根本障碍。从公共财政体 制改革的视角看，一是要探索分税制与实施民族区域自治制度的各项具体制度和有效实现形式，创新普遍政策与民族地区特殊政策相衔接的机制。现阶段可以解决民族地区原先依靠减税让利和享受政策性减免而 得以生存的企业为突破口，探索制订西部地区企业生存的保护型财税政策、企业成长的扶助型财税政策和 企业壮大的成长型财税政策措施，分时段、分空间和区域，逐步加以落实。因为现行国家产业政策、财税政策都不足以起到培育和壮大民族地区本土企业的重任。 在对民族地区差别政策大量取消或过时的情况之下，这一问题显得尤其迫切和重要。二是一些敏感、复杂而又绕不过去的重大问题，可通过《西部开发促进法》等 立法创新来逐步解决。比如五大自治区自治条例中国家各部委与民族地区利益分割的协调，可通过保护少 数民族和民族地区资源性利用中，原住居民的资源收 益优先权、资源使用的决策权和生态保护的受补偿权的方式，配合相关财税制度、法规的调整和完善，予以逐步解决。而在《民族区域自治法》若干规定中没有很好体现的诸如税收管理自治权、上级机关违反自治法的追究和惩处等，也可以在西部开发立法中创新制定。

三、基本结论与需要深入研究的几个问题

第一，由于民族地区转移支付目标定位不明确、资金分配结构不合理、分配依据和标准不科学，加之财力与事权（包括民族地区所承担的外溢性事权和代理性 事权）配置错位，导致分税制财政体制设计和运行成本极高而效益低下的同时，还迟滞了资源开发体制和价格形成机制的改革进程。一方面，主要通过行政管制方式而非市场决定资源品价格，使民族地区应得的经济、生态利益不能在改革利益共享机制中得到很好的体现。另一方面，中央政府需要通过西部开发对民族地区日益窘迫的财政状况、恶化的生态（生存）环境、低下的公共品提供能力进行大规模援助和补助。如果单纯按照制度运行成本来讲，给民族地区留足应得的经济、资源收益和生态收益，培植民族地区自身发展能力，探求真正适合民族地区自身发展需要的发展模式，和谐新型的民族宗教关系，与现行通过复杂多变、纵向逐级传递式分配方式进行的“人情款”分配、“撒胡椒面”式 覆盖、进而给予民族地区财政转移支付更多优先权而加大政治决策风险（王绍光，2002）等路径取向相比，要有效得多、长远得多。尽管中央政府想通过转移支付制 度来要求民族地区政府实现特定的政治经济目标，但从制度运行成本、实际效果来看，现行制度安排和设计并非唯一、科学合理的选择，还有很大改进和调整空间。

第二，国家对民族地区财政体制特别是转移支付制度的变迁表明，民族地区享受财政差别化政策的逐步弱化甚至丧失，是近年民族地区财政困窘、财政能力 低下的重要体制性原因。就民族地区来说，分税制的全面实施过程很大程度上是国家各种原有体制下差别化、优惠型财税政策逐步收缩的过程。民族地区仰赖于中央财政转移支付并使这项政策功能“泛化”，与分税制财政体制改革要向中西部地区倾斜的初定原则相背离，其所体现的改革路径和逻辑选择，都需要在财政体制改革深入推进之际作出明晰判断。减少民族特定区域（西藏可除外）长期依赖上级政府之扶助和补贴，培育其自生能力和自主性发展，是民族财政治理乃至财政体制改革的应有命题和基本要求。而笔者提出民族财政治理的分析框架试图论证，如何通过民族地区率先建立财政转移支付制度来完善、推进分税制财 政体制改革这一重要课题，并进一步探索民族地区自主发展、族群和谐的财政体制保证。

第三，实践证明，在保证财（税）政体制基本统一的同时，充分实施与民族地区政治、经济、文化等内生特征相吻合、有别于内地的差别化财政体制与机制，对于推动财政体制在民族地区成功实践、实现中央政府各项政策目标、体现和完善财政职能，起到了至关重要的作用。这种积极差别化改革路径，是原则性和灵活性辨证统一在财政体制领域的充分体现，也是我国财政体制在民族地区进一步完善并长期坚持的一条基本原则和成功经验。而把国家对民族地区的差别财政政策 等同于优惠政策，在理论上是欠考虑的，在具体实践中有害的（财政体制改革过程中对民族地区“一刀切”、强求体制统一而忽视差别性存在的长期性，对民族地区全面小康社会目标实现产生了深远的负面影响。正如笔者调研时民族干部所言，如果没有实行民族区域自治，没有出台相关差别政策，上级政府可能还是给这么多，还是要扶持这样的水平和力度。这和民族区域自治实行与否没有太大的关系，和落实党和国家的民族政策没多大关系。这种对民族区域自治政策的疑虑，很值得反思）。优惠政策是在客观条件相同情况下的某些主体享受的优厚待遇。民族地区与其他地区存在诸多的内生性差异，客观上要求对民族地区在财政体制上特 殊对待，这是具体问题具体分析的原理在财政领域的运用。如果简单地把差别财政政策当作优惠政策长期实施，可能会带来一系列不可预料的后果。民族优惠政策不是一种普遍平等的政策，这既表现在民族之间，也表现在各民族群体内部，其社会心理影响比民族平等政策和无差别的地区发展政策要复杂得多。与优惠政策的期限限定相比较，特殊差别化政策则受到严格条件的约束，条件没有改变就有其存在的正当性理由。

总之，基于民族地区的财政体制包括转移支付制度改革，从来不是单纯的经济问题，更是国家政治、经济、文化在民族地区适应性、契合性实践和运用的集中表现。该领域的变革和调整关涉到我国民族区域自治制度的价值取向、民族治理模式的选择、全面小康社会的实现以及科学发展观在民族地区的深入贯彻等一系列重大问题。探寻国家对民族地区治理的新机制，从制度、机制层面而非仅仅通过转移支付等实行技术性变革，是基于民族治理而推进分税制财政体制改革绕不过去的核心命题。

（上传：冯心悦 审核：梁银鹤）