民族地区减贫治理的中国经验

郑 岩¹，孙一平²

1.中央财经大学马克思主义学院 2.中共北京市委党校马克思主义学院

《农业经济》 2022年第3期

摘 要：民族地区减贫治理是贯彻处理民族关系三大原则，确保全体人民共享改革发展成果，逐步实现共同富裕的必然举措。新中国成立以来，民族地区减贫治理历经初步探索、深入开展和攻坚决胜三个阶段。回溯民族地区减贫治理的伟大历程，呈现出民族地区减贫治理与民族工作内在统一、民族地区减贫治理凸显民族地区差异性、民族地区减贫治理是筑牢中华民族共同体意识的物质基础等鲜明特点；积累了党的领导是民族地区减贫治理的根本保证；社会主义制度是民族地区减贫治理的制度支撑；外援帮扶与内生发展相结合是民族地区减贫治理的动力源泉；精准扶贫是民族地区减贫治理的最佳策略等宝贵经验。新时代乡村振兴视域下民族地区贫困治理面临新的态势，充分总结特点和经验，有助于民族地区适时调整贫困治理战略，从而实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，推动民族地区的持续发展和全面振兴。

关键词：民族地区；减贫治理；中国经验

艰难困苦、玉汝于成。新中国成立以来，中国共产党始终致力于民族地区的减贫事业，带领人民取得了脱贫攻坚战的全面胜利，完成了全面建成小康的战略目标。经过七十多年的经验积淀，民族地区的减贫治理既是实践形态的飞跃，也是理论形态的不断跃升。2021年是建党100周年，站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，系统总结和梳理民族地区减贫治理的中国经验有助于我们从历史中汲取经验、在实践中升华理论，为民族地区解决相对贫困问题，实现乡村振兴战略的最终胜利提供镜鉴，为建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴贡献助力，为世界多民族国家解决贫困问题，共建人类命运共同体提供有益借鉴。

一、民族地区减贫治理的历史回溯

“贫困是人类社会的公敌，消除贫困，改善民生，实现共同富裕，这是社会主义的本质要求，也是我们党的重要历史使命。”新中国成立以来，中国共产党针对民族地区贫困问题呈现的区域性、严重性和复杂性等特殊性，提出了相应的帮扶政策，有效地解决了民族地区的贫困问题。从历时性角度看，民族地区减贫治理经历了初步探索、深入开展和攻坚决胜的演进历程。

新中国成立后，党团结带领全国各族人民建立了社会主义基本制度，实现了民族平等。但由于历史、社会、自然等诸多因素的影响，民族地区生产力落后，发展程度低，农村经济发展缓慢，使其与其他地区相比在社会发展阶段、经济发展水平等方面存在明显差距，民族间存在“事实上的不平等”。为解决民族间“事实上的不平等”，帮助少数民族发展，由此进入了民族地区减贫治理的初步探索时期。这一时期主要采取救助扶持的扶贫方式，救济扶持是在国家财政支持下，短暂性的帮助、扶持贫困人口的减贫方式，是为“解决民族间事实上的不平等”所采取的发展方式。囿于民族地区贫困的特殊性，这种扶贫方式难以从根本上解决民族地区的贫困问题。但不可否认的是，这一时期我国为“解决民族间事实上的不平等”，在财政力所能及的情况下，不断帮扶和救济民族地区，为改革开放新时期民族地区减贫治理提供了一个良好开端。

改革开放初，全国约90%的少数民族群众处于贫困状态，民族地区减贫工作迫在眉睫。我国民族工作由“解决民族间事实上的不平等”转向“民族问题主要是民族自身发展问题”，开始加强民族地区经济社会发展，由此进入民族地区减贫治理的深入开展时期。这一时期，我国摆脱以往单一的救济扶持和民族优惠，将减贫工作纳入民族地区生产开发和全面发展的范畴，进入扶贫开发的新时期。民族地区开始有计划、有组织、有规模的扶贫开发。从扶贫开发的初步尝试到大规模实践再到进一步发展，民族地区贫困人口迅速减少，贫困发生率逐年下降，民族地区减贫治理工作成绩显著，为民族地区减贫治理攻坚决胜，顺利解决绝对贫困问题，奠定了良好基础。

党的十八大以来，“全面建成小康社会”的发展目标对民族地区减贫治理提出了更高的要求。全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村特别是在贫困地区，而民族地区大多位于贫困地区，长期处于深度贫困状态，属于脱贫攻坚“最重的担子”“最硬的骨头”。民族地区顺利脱贫关涉全面建成小康社会目标的完成，让民族地区贫困人口同全国人民一道进入全面小康社会是中国共产党的庄严承诺，习近平总书记强调“全面建成小康社会，一个民族都不能少”。由此，民族地区减贫治理进入到以精准扶贫为主要方式的攻坚决胜时期。在精准扶贫的实施下，我国的脱贫攻坚战取得了全面胜利。现行标准下我国民族地区农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，贫困村全部出列，“完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹”。

二、民族地区减贫治理的特点

（一）民族地区减贫治理与民族工作内在统一

民族平等、民族团结和各民族共同繁荣是我国处理民族关系、开展民族工作的主要原则。民族地区减贫治理是民族平等、团结和共同繁荣的重要举措，各民族平等、团结和共同繁荣在一定程度上促进了民族地区贫困问题的有效解决，二者具有内在统一性。

首先，民族地区与其他地区相比，贫困问题严重，发展差距大，如果贫困问题不能有效解决，发展差距会逐渐拉大，就不能从根本上实现民族平等。对民族地区实行对口支援、东西协作等帮扶措施，有效解决民族地区贫困问题，是实现民族平等的重要举措。其次，我国很多民族地区与其他相邻国家接壤，国内外极少数反华势力企图分裂中国，常常瞄准民族地区，而民族地区的贫困问题又恰恰为他们的分裂活动提供了口实，因此，只有解决好民族地区的贫困问题，促进民族地区经济发展，才能强有力打击国内外反华势力，促进民族地区的稳定和发展。同时，如果民族地区长期处于贫困状态，也会动摇各少数民族对社会主义制度的认可，从而给民族分裂分子创造机会。所以，解决好民族地区的贫困问题，是维护我国各民族团结的重要举措。最后，解决好民族地区的贫困问题是实现各民族共同繁荣的前提和基础，只有采取积极的扶贫政策，有效解决民族地区的贫困问题，才能实现各民族繁荣发展。

（二）民族地区减贫治理凸显民族地区差异性

由于自然环境、历史条件和资源禀赋不同，各少数民族和民族地区发展水平和层次差异较大，在减贫治理中面临的机遇和挑战也不尽相同。新中国成立以来，我国根据国家社会经济的整体发展水平和各民族地区不同的情况、条件，因地制宜、因时制宜、因事制宜的展开民族地区的减贫治理，逐渐形成了“基本普惠 + 民族特惠”的政策模式，凸显了民族地区差异性。

首先，以宏观的扶贫开发模式为例。新中国成立后，民族地区减贫治理不仅循序渐进地采取了救济扶贫、开发扶贫和精准扶贫等扶贫开发模式，还采取了西部大开发、兴边富民行动和扶持较少民族的专项扶贫活动等开发模式，逐渐形成了层次多样、彼此渗透的较为完备的扶贫开发体系。其次，以微观的扶贫开发模式为例，民族地区在开展减贫治理的过程中，十分尊重各地区差异性，因地制宜采取了各项扶贫措施。例如，中西部干旱牧区扶贫开发遵循牧区人口相对分散和随机性迁移等特点，着力发展现代草原畜牧业和牧区第二、三产业；西南武陵山区处于省际接合部，主要采取协同治理的扶贫开发模式；高寒藏族聚居区针对恶劣的生活环境，以改善民生和凝聚人心作为扶贫工作的出发点和落脚点，大力发展基础设施扶贫，改善居住环境和卫生条件。民族地区减贫治理无论从宏观上还是从微观上都凸显了民族地区差异性，遵从了因地制宜和实事求是的原则，促进了民族地区贫困问题的有效解决。

（三）民族地区减贫治理是铸牢中华民族共同体意识的物质基础

中华民族共同体意识是各民族在互动交往实践基础上形成的对中华民族共同体这一客观实体的认同意识，“它是国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂，是实现‘两个百年’奋斗目标的动力所在、潜力所在、特色所在”。“精神性的因素必须有相应的物质基础作为支撑和基石”，铸牢中华民族共同体意识，首先要满足各民族的基本物质需求，即解决好民族地区的贫困问题。

民族地区多位于我国经济社会发展网的末梢，贫困问题相对突出，如果这种问题长期被忽视，中华民族共同体内部的不平衡不充分发展也就愈加凸显，会直接影响到对中华民族共同体意识的认同和归属。鉴于此，新中国成立以来，党和国家制定一系列扶贫优惠政策，推动各民族共建共享，不断缩小民族地区与全国其他地区的发展差距，解决贫困问题，实现“全面建成小康社会，一个少数民族也不能少”。特别是党的十八大以来，习近平总书记多次深入民族地区调研，强调以民族地区为代表的深度贫困区是当前我国脱贫攻坚面临的主要问题，对民族地区脱贫攻坚作出全面战略部署，有效解决民族地区的贫困问题，促进民族地区经济社会发展，为铸牢中华民族共同体意识奠定了坚实的物质基础。

三、民族地区减贫治理的中国经验

（一）民族地区减贫治理的根本保证：党的领导

中国特色社会主义最本质的特征和最大优势是中国共产党的领导，民族地区减贫治理作为中国特色社会主义最重要的命题之一，必须也应该坚持中国共产党的领导。正是在中国共产党的领导下，民族地区才能取得脱贫攻坚的全面胜利，才能顺利与全国其他地区一道迈入全面建成小康社会继而开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。

中国共产党具有强有力的领导力、组织力和执行力，为民族地区减贫治理提供了政治和组织保证，是团结带领各民族开展减贫治理的最可靠领导力量。首先，在民族地区减贫治理中，各级党组织在党中央领导下，始终加强党的思想、政治引领建设，以马克思主义贫困治理理论和中国特色社会主义贫困治理理论为指导，实事求是、因地制宜，针对民族地区特殊性采取多项扶贫政策，引导民族地区从“输血性”扶贫转变为“造血性”扶贫，走出了一条具有中国特色的民族地区减贫治理道路，展现了党卓越的领导力。其次，在民族地区减贫治理中，各级党组织严格执行党中央战略部署，充分发挥党组织力量，严格执行脱贫攻坚一把手负责制，选拔任用了一批知识化、年轻化和专业化的党员干部和少数民族骨干力量深入到减贫治理中，实时动态掌握民族地区贫困人口情况，精准施策、精准发力，以强大组织力保障了民族地区脱贫攻坚的最终胜利。最后，自民族地区开展减贫治理以来，各地区在各个时期都按时、按质、按量完成规定脱贫任务，以高效的执行力完成了民族地区消除绝对贫困的艰巨任务。尤其是党的十八大以来，党中央作出打赢脱贫攻坚战的决定，民族地区各省份以更大决心更大强度推进减贫治理，陆续制定脱贫攻坚实施意见，明确脱贫攻坚任务书、时间表和路线图，以高效执行力确保脱贫攻坚各阶段目标的完成，最终顺利打赢脱贫攻坚战，取得消除绝对贫困的伟大成就。

（二）民族地区减贫治理的制度支撑：社会主义制度

社会主义制度具有集中力量办大事的显著优势，它能够充分调动各方积极性，广泛进行社会动员，有效进行资源配置，能够形成民族地区减贫治理的共同意志、共同行动，是民族地区减贫治理的制度支撑。

民族地区贫困问题得以有效解决，离不开经济社会发展和减贫工作的全面统筹部署、系统政策供给和资源支持。在民族地区减贫治理过程中，由扶贫系统协调主导的专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫互为补充的“大扶贫格局”在民族地区得以充分体现，“大扶贫格局”使资金、技术、人才充分涌入，彰显了社会主义制度的优越性，有效解决了民族地区的贫困问题。以东西扶贫协作和对口支援等社会扶贫为例，我国是一个发展较不平衡的发展中国家，东西部经济发展存在较强的互补性，实施东西扶贫和对口支援有利于实现优势互补，促进西部民族地区经济社会发展。实践充分证明，东西扶贫协作和对口支援等社会扶贫是解决我国民族地区贫困问题的有效战略选择，彰显了共同富裕的社会主义本质，展现了中华民族互帮互助、扶贫济困的优良美德，凸显了社会主义制度集中力量办大事的显著优势。

（三）民族地区减贫治理的动力源泉：外援帮扶与内生发展相结合

民族地区由于在经济发展、社会治理、文化建设、生态保护等方面的特殊性，使其“在经济上比其他地区更易陷入收入贫困和福利贫困，在地理区位上难以化边疆地区、边远山区的劣势为优势，在能力发展上容易形成贫困代际传递等”。仅仅依靠外援帮扶在减贫治理中作用有限，只有提高其内生发展能力、动力并将其与外援帮扶相结合，才能顺利完成脱贫攻坚的艰巨任务，才能为民族地区解决贫困问题提供动力支撑。

缺乏经济发展的要素条件和内生性发展动力、能力不足是民族地区减贫治理的主要问题。新中国成立以来，特别是改革开放以来，国家向民族地区注入大量人力、物力、财力，力图通过外援帮扶改善民族地区基础设施条件，提高公共服务水平，促进民族地区经济社会发展。当然，对民族地区来说，外援帮扶只是过程和手段，提高其内生发展能力和动力才是解决贫困问题的根本举措。自民族地区开展减贫治理以来，民族地区一方面认真贯彻落实党的战略部署，不断挖掘生态资源、民族文化等独具特色的资源和潜力，积极参与“一带一路”建设，全面提高对外开放水平，推动民族地区经济社会的发展；另一方面，充分利用对口支援和东西协作等社会扶贫提供的资源和机会，提高内生发展能力，增强内生发展动力，不断推进民族地区减贫治理进程，有效解决民族地区贫困问题。

（四）民族地区减贫治理的最佳策略：精准扶贫

十八大以来，习近平从党和国家发展全局的战略高度出发，把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置，提出了精准扶贫的战略举措。精准扶贫强调扶贫资源的最佳利用和扶贫效果的最优实现，对民族地区而言，精准扶贫是民族地区减贫治理的最佳策略。

精准扶贫是民族地区解决绝对贫困问题、打赢脱贫攻坚战的制胜法宝。首先，精准扶贫以“精准”为核心要求。民族地区语言、宗教和习俗等独具特点，贫困现象、贫困原因繁多，返贫风险较大，其减贫治理更需“精准”。民族地区开展精准扶贫以来，选拔少数民族优秀后备干部作为“第一书记”、驻村干部，根据各民族聚居情况，选派熟悉民族语言、了解民俗民情和区域特色的帮扶人员深入基层，针对贫困户和贫困人口致贫的特殊性，精准下药，实现有针对性的帮扶，从而有效解决其贫困问题。其次，精准扶贫以综合、可持续为工作维度。相比于以往以经济脱贫为重心的扶贫方式，精准扶贫的特点在于全面、可持续脱贫。民族地区由于其自身的特殊性，思想贫困、精神贫困等问题突出。倘若只注重经济脱贫，忽视其他方面的发展，那必然难以有效解决贫困问题。精准扶贫强调知识扶贫、教育扶贫在民族地区脱贫攻坚中的地位和作用，把科教等要素作为减贫的关键要素，从而达到各方面、多层次发展，实现全面、可持续发展。最后，精准扶贫“以合理统筹各界力量、发挥各类优势、协调多组关系、处理各种矛盾等为工作方法”。自精准扶贫实施以来，我国形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局，强化定点扶贫、对口支援、东西协作等社会扶贫方式，汇集各界各方的财力、物力与人力，针对以民族地区为代表的深度贫困区综合发力，顺利解决民族地区的绝对贫困问题，实现脱贫攻坚战的全面胜利。

（上传：冯心悦 审核：梁银鹤）