“一带一路” 背景下民族自治地方对外贸易的法治保障研究 —— 以内蒙古自治区为例

张磊

中央财经大学法学院

《贵州民族研究》 2018年第10期

摘 要：“一带一路”倡议是造福沿线各国的宏伟战略，对于发展我国边贸经济具有重要意义。地处“一带一路”倡议沿线的民族自治地方，由于独特的区位优势，对外贸易将会进入快速增长的通道，其良性运行依赖于法治的保障。论文通过对“一带一路”背景下法治运行的立法、执法、司法、守法四个维度进行分析，并通过探微民族自治地方对外贸易在“一带一路”背景下法治治理中存在的问题，就如何完善民族自治地方对外贸易法治治理提出了相关建议。

关键词：“一带一路”；民族自治地方；对外贸易；法治保障

一、“一带一路” 倡议中民族自治地方的对外贸易

2013年，习近平主席先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）的重大倡议，得到国际社会高度关注。“一带一路” 倡议提出至今仅五年时间，就已取得了引人瞩目的成就。2018年以来，全球范围内经济发展普遍向好，增长速度进一步提升。我国与 “一带一路” 沿线国家进出口额达1.86万亿元，增长12.9%，高出同期外贸整体增速3.5个百分点。其中，我国西部地区进出口增长21.3%，高于全国增速11.9个百分点。内蒙古自治区 2018年1-6月，全区累计实现进出口总值 499.74亿元，同比增长1.4%。其中，累计进口额313.92亿元，同比下降2.7%；累计出口额185.82亿元，同比增长9.2%。对蒙贸易同比增10.7%，对俄贸易同比下降10.9%，降幅有所收窄。从全国对外贸易和内蒙古2018 年上半年进出口贸易数据分析得出，受进出口贸易国际政策的影响，我国主要民族自治地方对外贸易总额基本平稳。但是，“一带一路” 倡议背景下民族自治地方对外贸易持续、有序、健康的发展始终离不开民族自治地方对外贸易法治化的建设，法治化建设水平一定程度上成为了沿线民族自治地区深度参与 “一带一路” 倡议的制约因素。制度的完善与创新是 “一带一路”倡议的题中之义，法治化必然成为“一带一路”建设的理性选择。

二、民族自治地方对外贸易治理的抑制因素

（一）民族自治地方对外贸易的法制保障尚不健全

民族自治地方对外贸易的宪法表达：《中华人民共和国宪法》中明确了中国在坚持和平共处五项原则的基础上，发展同各国的外交关系和经济、文化的交流，对外贸易发展的基础原则。特别需要指出的是，中华人民共和国宪法修正案第三十五条：“宪法序言第十二自然段中，中国坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则后，增加坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略；发展同各国的外交关系和经济、文化的交流修改为发展同各国的外交关系和经济、文化交流，推动构建人类命运共同体。”再一次从根本大法的层面上确立了对外贸易的合法性以及合法保护外商投资的基本立场。《中华人民共和国民族区域自治法》作为宪法性法律，该法赋予了民族自治地方对于对外贸易制定自治条例、单行条例和开辟对外口岸的权力。虽然，在宪法层面确立民族自治地方对外贸易的合法性和合理性，但在下位法中民族自治地方对外贸易并没有得到体系化的具体规制。

民族自治地方对外贸易法律及行政法规的缺失：民族自治地方对外贸易的相关法律规定散见于《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》等法律中。在行政法规方面，与民族自治地方对外贸易相关有《中华人民共和国国境口岸卫生监督办法》《国务院关于口岸开放的若干规定》《国务院关于对外贸易有关问题的通知》等。上述法律和行政法规的制定目的更多地立足于保障安全、行政管理、行政许可和审判等方面，在保护对外贸易相关权利人合法利益方面尚显不足。

民族自治地方对外贸易部门规章、地方性法规多而散：现有对外贸易的部门规章共 193 部，部门规章大致包括两方面的内容，一是专门性的执法管理的相关规定；二是规范对外贸易的相关规定。地方性法规多集中在对行政法规的细化，由于对外贸易涉及多个行政部门交叉管理的情况，这就出现了 “政出多门” 或者 “各自为政” 的局面。口岸贸易部门规章有利于提高口岸管理的专业性，但就目前实际情况来看，部门规章占整个口岸贸易规定的比重较大，已影响到了对外贸易法律体系的效力。

（二）民族自治地方对外贸易行政治理失衡

民族自治地方对外贸易的安全畅通与风险防范需要各行政主管单位之间的合作，尤其是在应急机制方面，涉及对外贸易有关部门主体具有多元性，在遇突发事件时，难以高效地协调合作。因此，需要建立长期应急协作机制，以增强各单位的相互配合、加强联动，最大限度地减少危害。民族自治地方应当通过地方立法对工作机制和口岸办在督促、检查、协调方面的职责予以明确。

（三）民族自治地方对外贸易的司法保障仍需加强

国际司法协助的程序周期较长：2013-2017年，内蒙古自治区法院共审理了涉外纠纷512件。由于涉外审判涉及国外当事人，调查取证、文书送达往往需要通过俄、蒙国司法机关大力协助方能完成。我国分别于1989年和1992年与蒙古、俄罗斯签订司法协助条约。然而，实践中涉外案件文书送达和证据收集的司法协助周期较长、能否送达和收集也无法保证，给中蒙、中俄的涉外案件的审理和执行造成许多障碍。纠纷多元化解机制运行不畅：2013年以来，内蒙古自治区法院审理的涉外纠纷案件呈逐年上升趋势。但是，进入司法程序的纠纷与实际发生的纠纷数量相比相差甚远，通过仲裁途径解决的纠纷则更少。在对外贸易中，由于涉外案件诉讼程序复杂，审理周期较长，大多数外贸企业普遍存在“诉讼仲裁无用论”的心态，发生纠纷往往通过“私了”来息事宁人。对外贸易案件审理中的突出问题：内蒙古自治区在对外贸易案件审理中，主要集中在以下方面。第一，口岸运输的纠纷问题。内蒙古自治区甘其毛都口岸、策克口岸是中蒙煤炭贸易的重要通道。据内蒙古自治区商务厅统计，甘其毛都口岸运煤车辆不断增加，从事煤炭运输的司机和车主九成来自外地。近年来，蒙古国煤炭价格逐年增高，而国内煤炭贸易市场又持续低迷，口岸运输车辆保有量远超实际需求，运输无法为继，部分司机被迫返乡。以交通运输为中心引发的纠纷错综复杂，存在当事人下落不明、隐匿涉案车辆、诉求主体多元等审执难点。第二，外贸合同管理混乱的问题。民族自治地方外贸企业以小微企业为主，其规模普遍较小、公司治理混乱、合同管理意识不强。签订外贸合同随意性较大，依约履行合同义务的意识较差，对外贸易合同纠纷违约率居高不下。在对外加工贸易领域，所有加工贸易合同必须在海关备案。为了便于管理，主管部门要求加工企业的备案合同使用统一的合同范本。然而，合同奉行意思自由原则，贸易当事人协商的合同内容千差万别，根本无法统一规定。因此，外贸企业为了应对合同备案要求，实践中便产生了大量的 “阴阳合同”，即当事人在海关报案的是一份合同文本（“阳合同”），而当事人又签订并实际履行的是另一份合同文本（“阴合同”）。一旦产生法律纠纷，法院究竟依据哪一份合同确定当事人权利义务便存在较大困惑。主管部门应当改革完善外贸合同备案制度，解决对外贸易中 “阴阳合同” 问题，降低当事人的法律风险隐患。第三，铁路运单不具有物权凭证效力的问题。在内蒙古自治区二连浩特铁路口岸和满洲里铁路口岸，国际货物联运中经常使用铁路运单，铁路运单一般由火车司机随身带走并随货到站，到站铁路部门依据运单上显示的收货人资料，发出到货通知，提醒收货人前来办理清关和提货手续。这种做法会产生发货人无法收回货款风险和代理人无法实现费用到付的风险。铁路运单客观上已经成为制约我国和俄蒙之间使用铁路通道顺利进行货物贸易的障碍。因此，赋予铁路运单物权凭证法律效力，促进铁路贸易顺畅发展，成为亟待解决的问题。民族自治地方对外贸易从业者的守法意识有待提高以对外劳务派遣为例，存在大量雇员与雇主在未签订劳务合同便出境提供劳务，雇主往往向雇员国内的亲属支付工资。发生拖欠工资后，雇主躲在国外，使劳动者权益无法得到保障。另外，由办理劳务输出的公司负责向境外派遣劳务，并未按照相关国家规定办理劳务卡，多数是以旅游的名义办理出国护照，非法留在境外进行劳务活动。持旅游签证在境外从事劳务的人员一旦被查处，就会被处以严厉罚款或遣送回国。通过非法途径出境打工，这样极易产生劳务纠纷，农民工的权益也难以获得保障。

三、“一带一路” 背景下民族自治地方的对外贸易法治化的进路

（一）完善民族自治地方对外贸易法治环境

随着“一带一路”倡议的不断推进，民族自治地方对相邻、周边国家对外贸易势必逐年增长，对外发展日益繁荣，对外贸易管理的立法亟待加强。对外贸易管理不仅包括海关、边防、卫检、动植检、商检等日常管理工作，还应当包括地方政府横向协调的综合管理工作。随着民族自治地方对外贸易相互合作的不断深入，关于对外贸易的规划、组织、协调等综合管理工作则 “无法可依”，各民族自治地方难免出现各自为政的局面，导致对外贸易发展缺乏科学规划、有效组织和统一管理。因此，民族自治地方可以借鉴上海市、山东省、海南省等对外贸易地方立法经验，制定符合本地实际的自治条例或单行条例。

（二）加强民族自治地方口岸地区综合治理

民族自治地方口岸地区具有地理偏远、人口稀少的特点。由于出入境人员复杂，给当地的社会治安管理带来了一定的难度。近年来，内蒙古自治区民族自治地方口岸地区法院审理了大量跨境犯罪案件，包括组织他人偷越国（边）境罪、走私毒品犯罪、非法运输濒危野生动物制品罪等。这些跨境犯罪案件大多是团伙犯罪，社会危害性极大，严重威胁民族自治地方地区的社会稳定。民族自治地方口岸地区社会治安综合治理工作尚未作出及时全面地应对，尤其是民族自治地方口岸各职能单位之间的安全防范合作尚未形成高效的联动机制。因此，在口岸地区社会综治方面，一是要整合口岸地区公安局、边防派出所等口岸单位力量，探索口岸综合治理机制。在互联网+政务服务的建设下，设立口岸综治指挥中心，制定口岸地区应急预案，搭建综治信息共享平台，增强各单位的协同配合能力，打造和谐口岸示范区。二是要不断提升口岸地区文化软实力。口岸软实力建设主要包括口岸文化、口岸社会风气、口岸服务效率等方面。文明口岸的创建可以为口岸营造良好的软环境。口岸地区软实力的增强有助于形成口岸品牌，展示经济社会发展成果。

（三）促进双边司法深层合作

为充分发挥人民法院审判职能，为“一带一路”建设提供司法保障。最高人民法院出台《关于人民法院为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》，明确了相关案件管辖权、司法协助以及国际条约和管理等的适用问题。为进一步增强“一带一路”沿线国家的司法交流，建议搭建“一带一路”沿线国家法官司法合作交流平台和律师合作交流论坛。通过定期的法官、律师等合作交流，深化国家间司法体系的了解，在司法协助条约的框架下按照互惠原则探索建立法院文书送达、证据收集司法协助机制。其他民族自治地方也可以借鉴广西壮族自治区与越南边境4省联合工作委员会运作模式，就双边经贸、投资、司法等领域的合作。

（四）强化对外贸易维权意识

随着大量中国劳务人员前往“一带一路”沿线国从事基础设施建设，对外劳务输出有利于消化我国城乡剩余劳动力，缓解日趋高涨的就业压力。然而，由于出境劳务人员法律意识淡薄，以往许多的合法劳动权益得不到法律保障。因此，应强化出境务工人员的技能培训和劳务输出的综合管理，设立专门的劳务输出管理机构，统筹劳务输出各类事项。重视线上线下的外贸企业从业人员和出境劳务人员的语言能力和法律政策培训辅导，通过建立手机APP、微信公众号提供全天候、全过程的公共服务，切实提高对外贸易各类人员维权的意识和能力。

（五）构建纠纷多元化解机制

强化我国与 “一带一路” 沿线国在仲裁裁决的承认和执行机制方面的合作，充分发挥各种纠纷解决方式的优势，不断满足中外当事人纠纷解决的多元需求，提升我国纠纷解决机制的国际竞争力和公信力。在涉外诉讼解决对外贸易纠纷之外，发挥行业协会化解纠纷功能，边贸行业协会作为由边贸企业自愿加入的社会组织，其运行的动力来自于企业对自身利益的关切，较之于政府在组织结构上更精巧和灵活，对市场变化也更为敏感。所以，充分发挥行业协会对于本行业情况了解的优势，在行业协会内部形成纠纷解决标准，实现纠纷内部化解。充分宣传商事调解纠纷功能，口岸地区贸促会调解中心具有省时、高效、费用低廉等优势，调解员由贸促会聘请商事领域里具有专门知识的人士担任，调解员尊重当事人的意思自治，促成当事人达成和解。实践中，大多数外贸企业忽视商事调解功能。有关部门和口岸地区贸促会应加大商事调解宣传力度，发挥贸促会调解功能，在调解中实现双赢效果，维护贸易双方的持久合作和长远利益。

（上传：冯心悦 审核：梁银鹤）