李军1，2
（1.中央财经大学经济学院，北京100081；2.中共南宁市委党校公共管理教研部，广西南宁530007）
【摘 要】在过去10多年，广西面向东盟的贸易、投资、产业等方面都迅速发展。在“一带一路”建设背景下，尤其是2015年以来，广西开放发展又有了新定位新目标新任务，对此，广西除发挥区位优势外，还需要把握住国家构建开放型经济新体制的发展机遇，加强跨区域协同发展布局以提升开放发展格局，推进与东盟国家产能合作，提升中国—东盟自由贸易区利用率，加大体制机制改革力度，完善沿边开发开放措施，强化资源要素配置并策划一批项目建设，为广西新时期新阶段开放发展提供有力的支撑。
【关键词】“一带一路”建设；“十三五”规划；发展布局；东盟；策略
目前中国加入了14个自由贸易区，其中，中国—东盟自由贸易区既是世界上人口最多，也是由发展中国家组成的最大自由贸易区，而且还是“一带一路”国际经济走廊的重要区域。2015年东盟成为中国第三大贸易伙伴，同时还是中国企业“走出去”的第一大市场。其中，广西作为中国与东盟合作的前沿，也是陆上和海上同时衔接东盟国家的唯一省区。自中国—东盟自由贸易区2001年1月1日成立以来，广西与东盟相互投资与贸易往来快速增加，双方经济、政治、社会、安全、国际地区事务等多领域合作不断加深，层次不断提高，但当前美国强势介入亚太事务，自贸区的发展呈现碎片化倾向。在此背景下，如何发挥广西对东盟的互动效应，优化重点布局，促进双方合作迈上新台阶，实现制度性跃升的新态势，成为值得深入研究的问题。
一、“一带一路”建设背景下广西面向东盟发展的基础条件
（一）经贸往来发展迅速，双边经贸关系密切。
近10多年来，广西与东盟经贸合作成效显著。《中国—东盟国家统计年鉴2016》《广西统计年鉴2016》的数据显示，在“十二五”期间，东盟一直是广西第一大贸易伙伴、出口市场和进口来源地。尤其是2015年，广西与东盟的双边贸易额达到274.95亿美元，占广西对外贸易总额的56%以上。越南、印尼、泰国、新加坡是广西在东盟的主要贸易伙伴，其中，广西与越南贸易额在我国排第一位。同时，广西也积极打造“南宁渠道+”品牌影响力。自2004年中国—东盟博览会、中国—东盟商务与投资峰会会址永久落户南宁以来，截至2016年已成功举办13届，已形成集政治、外交、经贸、人文为一体的交流合作模式。广西积极发挥中国—东盟博览会、中国—东盟商务投资峰会的作用，以“南宁渠道+”构建面向中国—东盟开放发展新格局，其中，第十三届中国—东盟博览会和商务与投资峰会的总展位数5800个，共举办34场高层论坛和72场经贸投资促进活动，创下历届新高①。“南宁渠道+”的品牌影响力和市场竞争力初显。
（二）“走出去”“引进来”，相互投资异常活跃。
自中国与东盟于2009年签署的中国—东盟自由贸易区《投资协议》全面生效以来，广西与东盟国家间的相互投资不断攀升。“引进来”方面，根据《广西统计年鉴2016》和2016年广西区政府工作报告数据，2015年广西利用东盟国家投资项目22个，同比增长144.44%；外资合同额71070万美元，同比增长858.85%；实际利用外资额49973万美元，同比增长1096.96%；其中，新加坡所占比重较大，合同外资额和实际利用外资额占比分别达93.92%和89.91%。“走出去”方面，虽然广西对东盟的投资起步较晚，但正快速发展。根据广西商务厅官网相关数据分析可知，2009—2011年，广西对东盟地区投资非金融类境外企业（含办事处）77个，广西方协议投资额4.41亿美元；2016年上半年投资达7.37亿美元，占广西对全球区域投资金额的56.35%。其中，柬埔寨是广西对东盟投资的主要市场。
（三）依托国家搭建的国际性机制和平台，主动拓展多领域产业合作。
广西依托《中国—东盟全面经济合作框架协议》《南海各方行为宣言》等协议所奠定的与东盟产业合作的基础，借助国家元首级、部长级以及民间等多层次的对话合作平台，以博览会、商务与投资峰会等形式，服务并推动与东盟国家定期或不定期、综合或专业、正式或非正式的沟通交流。广西主动作为主要体现在：一是创新合作机制。广西开创了境外经贸合作区、跨境经济合作区、“两国双园”合作和共建产业园等模式，如中马钦州产业园区、马中关丹产业园区、中泰崇左产业园区、中越（深圳—海防）经济贸易合作区、中国（广西）·印尼经济贸易合作区、泰中罗勇工业园等，为提升产业合作水平提供路径。二是寻求产业互补。广西结合东盟国家产业分工体系特点（即新加坡、马来西亚、泰国、印尼等国处于产业分工体系的相对高端，越南、老挝、柬埔寨、缅甸等国处于产业分工体系的相对低端），主要加强与新加坡等国在电子信息、精密机械、生物制药等战略性新兴产业的合作，与越南等国进行制糖、水泥、农业机械、食品等传统产业合作。三是开展多领域合作。结合中国—东盟博览会每年设立的会议主题，广西在博览会经贸、港口、环保、科技等主题基础上，与东盟在金融、旅游、科技、农业、文化产业等多个领域展开了合作。
二、广西面向东盟发展的新进展
（一）“十三五”规划提出发展方向和重点任务。
在“十三五”规划纲要中，广西及其14个设区市各自进行了合理的定位，提出了合理的发展措施。在广西层面，提出至2020年基本建成“一带一路”国际通道、战略支点、重要门户，基本形成更高层次开放型经济体系；围绕推进落实开放发展任务，以与中国—中南半岛为重点提升发展与东盟的交通衔接、经贸往来、人文交流等，较好地与国家“十三五”规划进行衔接。在设区市层面，14个设区市对广西的发展任务和发展指标进行了分解，主要从开放发展的进出口贸易指标、开放通道建设、以产业园区为主的产业合作、以协调广西以及周边临近省份发展推进开放型经济发展等方面提出具体措施。其中，南宁市主要从区域性国际城市建设，防城港市、崇左市和百色市主要从沿边开发开放，北海市和钦州市主要从沿海经济发展，桂林市主要从国际旅游胜地建设以及柳州市主要从“一带一路”节点城市建设等角度，分别提出发展方向定位和有针对性的发展措施。
（二）立足现实提出阶段性发展目标和主要任务。
广西基本形成以东盟为主的开放发展近期、中期、远期三个阶段目标和主要任务，其中，近期和中期的目标任务主要体现在对广西“十三五”规划的具体落实。近期目标，即通过“一带一路”三年（2017—2019年）滚动实施方案和重点突破工程实施方案形式，主要从与东盟陆上和海上、国际产能、金融、口岸通关便利化、人文等方面的项目合作，推进与东盟之间双边和多边的机制平台建设。中期目标，即广西提出创建中国（北部湾）自由贸易试验区、打造中国—东盟博览会和中国—东盟商务与投资峰会升级版、提升广西与越南边境四省联合工作委员会功能、推进中国—中南半岛经济走廊合作、构建中国—东盟港口城市合作网络等具有地方特色的机制和平台建设，重点从综合保税区建设、口岸功能提升、通关便利化、大宗商品交易等方面推进广西开放型经济建设。远期目标，即对外以“四维支撑”开放发展，对内以“四沿联动”完善开放发展的区域布局，重点发展“一廊两港两会四基地”，从而建成国家“一带一路”建设的国际大通道、战略支点和重要门户。
（三）开放措施注重机制体制改革创新。
2008年以来国家相关文件提出把广西北部湾经济区规划建设成为中国—东盟开放合作的物流、商贸、加工制造等基地和信息交流中心，在此基础上，近年来广西在“双核驱动、三区统筹”发展格局中，进一步提出“四维支撑、四沿联动”的开放合作布局和机制体制改革创新。在广西设区市层面，在防城港市、崇左市和百色市3个沿边城市和重点发展的港口基地钦州市中，除钦州市因为不是沿边城市而未提出相应沿边开发开放的措施外，其余3个城市都在口岸监管模式、跨国通关模式、跨境金融等方面，以及在提高边境投资、贸易、人员往来、运输的便利化等方面，提出了机制体制创新的具体措施。其中，防城港市主要围绕东兴试验区建设提出在行政管理、金融、投融资、财税、科技、土地、人事人才、园区管理、生态文明等九大重点领域进行体制机制创新，百色市提出成立百色沿边开发开放投资公司推进沿边开发开放，钦州市主要围绕自贸区建设、中马“两国双园”示范带动和保税港区开放等三方面提出机制体制改革创新。
（四）沿边开发开放进入发展新阶段。
沿边开发开放是国家新一轮开放的重点领域之一。2016年1月国务院出台《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，除在广西东兴市和凭祥市同时设立边境城市和边境经济合作区外，还在东兴市设立重点开发开放试验区和沿边国家级公路口岸，在凭祥市设立沿边国家级铁路口岸。对此，广西在2016年10月也制定了相应的实施意见，结合陆地与越南接壤，主要从兴边富民、人员往来、加工贸易、旅游、特色优势产业、基础设施建设、财政支持、金融创新与开放等方面，将政策措施分解到具体的政府职能部门，有针对性地提出规划兴建弄平口岸以及升格平而关等5个口岸、促进边境小额贸易向综合性多元化贸易转型、在2016年率先建成全国首个陆路口岸国际贸易“单一窗口”等具体措施。这对于在广西与越南沿边地区构筑经济繁荣、社会稳定的边疆，具有较强的指导性和可操作性。
三、“一带一路”建设背景下广西面向东盟发展存在的主要问题
（一）发展基础受到内部和外部诸多因素制约。
虽然广西面向东盟的开放力度逐渐加大，但广西开放的水平和质量还不够高，制约因素也不少。一是中国—东盟自由贸易区利用率不高。尽管国家2008年1月批准设立广西北部湾经济区为面向东盟的国际区域经济合作区，但广西与东盟贸易额在2015年仅占全国贸易额的6%左右，对东盟实际投资仅占全国的0.4%左右，这与广西前沿开放地位不相称；此外，还存在投资、服务市场开放度低，诸多领域还未开放等缺陷。二是广西产业实力较弱，经贸合作没有实质突破。产业是对外开放提速发展的重要支撑，但广西产业尤其是工业较弱，对外合作主体依然弱小散，且面向东盟出口的商品主要是机电产品、纺织品、农产品，进口的主要是矿产品、水果、橡胶等低附加值产品。三是国内各省间竞争加剧。在“十三五”期间，广西与周边云南、广东、湖南和贵州4个省，尤其与云南和广东存在较大的竞争性，其中，广西与云南都同时定位于建立中国—东盟信息港，且云南实际利用外资1992年约为广西的13%，而2012年则已是广西的3倍[2]，对东盟国家的进出口总额已在2013年第一次超过广西高达41.8%；广西提出在“十三五”期间建立“一带一路”的国际大通道，但广州市已在2016年10月获国家发改委批准成为国家第一批综合交通枢纽示范工程城市，这些都对广西形成较大的竞争压力。
（二）“十三五”规划的协调性有待提升。
在广西及其14个设区市层面，“十三五”期间对外开放的协调性不够高。在发展定位方面，14个设区市之间存在各自为政现象，甚至在发展定位方面存在较强的同质性，如南宁市和防城港市都提出建立中国—东盟信息港，都提出建立国际交通枢纽，南宁、桂林、柳州、北海等市都提出新建或者扩建国际机场发展航空业，玉林、北海、防城港、钦州等市都提出建设出海通道和完善港口体系，尤其是在北海、防城港和钦州等市的港口发展之间需要避免恶性竞争。在发展重点方面，“十三五”期间广西参与“一带一路”建设侧重铁路、港口和机场等基础设施建设，仍主要靠投资拉动经济增长，这与广西“十二五”期间发展基本一致，因此，相比较建立高层次开放型经济的要求而言还有一定差距，尤其是在开放型经济体制机制建设方面相对较弱，而这正是当前广西激活要素流动，形成区域良好的开放合作机制的关键。在产业方面，重在承接东部的产业转移，而与东盟的产能合作规划较少，尤其是广西工业重镇柳州在这方面目前还没有提出操作性较强的方案。
（三）开放发展体制机制改革需要深化。
尽管广西北部湾经济区3个沿边沿海的设区市提出了相应的开放发展机制体制改革措施，但相对于国家构建高层次开放型经济的要求还存在差距，尤其是在涉及企业经营的市场准入、经营环境、政府审批等环节更需要继续深化改革。首先，在广西主动推行体制机制改革方面，打破隐形制度障碍仍有待加强。以服务业体制机制改革为例，尽管广西提出对东盟重点发展国际航运、商贸物流、金融、信息以及养老服务业等产业，但目前企业仍难以落地。如2014年新加坡总理在广西参加第十一届中国—东盟博览会时提出新加坡的医院在南宁投资设立医院，但由于在建设医院的土地是政府划拨还是按照商业用地出售、医院建成后市民能否使用医疗保险就医等问题上尚未提出有效方案，导致项目无进展。其次，在广西贯彻执行政策推动体制机制改革方面，跨部门协作的改革有待加强。以内陆同沿海沿边通关协作“三互”大通关体制机制改革为例，当前广西“三互”（信息互换、监管互认、执法互助）大通关依然存在效率不高问题，原因不仅在于海关、检验检疫、运输、外汇管理、银行等部门的数据和标准不一致，贸易、物流商务单据信息化程度较低，而且还在于边境通关手续复杂。因此，无论是从主动制定改革措施层面还是从贯彻执行国家改革政策层面，广西当前都需要健全深化开放体制机制改革。
（四）沿边开放支撑能力有待提升。
中国与东盟合作在2013年由“黄金十年”迈向“钻石十年”，但广西与越南边境开发开放还存在以下几个方面的问题：一是经济合作层次不高。尽管广西与越南贸易额约占广西外贸总额的1/3，占广西与东盟贸易量的4/5[4]，但是由于广西沿边8县（市、区）及与之接壤的越南4个省经济发展均滞后，市场空间狭小，因而缺乏持续自我发展的内生能力，更多依赖于边境口岸通道建设和边境小额贸易，存在重开放轻开发的现象。二是缺乏经济中心城市带动。从防城港市、崇左市和百色市2016年的政府工作报告可知，这3个市2015年GDP分别为620.7亿元、682.8亿元、980.4亿元，其中百色市还是贫困集中连片区、革命老区和少数民族地区，因此很难发挥城市对边境开发开放的辐射带动作用。三是缺乏产业支撑。从防城港市、百色市2015年的国民经济和社会发展统计公报以及崇左市2016年政府工作报告可知，2015年防城港市和百色市的第二产业占比均超过50%，但缺乏以大型企业为主的实体企业支撑；崇左市2015年三次产业比重为22.7∶40.3∶37，第二产业占比不如前两市，表现出对“口岸经济”的依赖较重。四是欠缺发展规划统领。广西目前还没有公布统领沿边开发开放的相应规划；在崇左、百色和防城港3个边境设区市中，目前也仅有崇左市在2016年制定了《崇左市沿边开发开放“十三五”规划》。
四、“一带一路”背景下广西面向东盟发展的布局和策略
（一）布局。
广西要加强布局的层级性与协同性，提升开放发展的新格局。一是跨国布局。积极参与“一带一路”建设。根据中央对广西在“一带一路”建设中“国际大通道、战略支点、重要门户”的定位，广西以参与建设中国—中南半岛国际经济走廊、中国（南宁）—新加坡经济走廊以及参与澜沧江—湄公河合作机制为重点，着力抓好开发开放试验区、国际合作园区、跨境（边境）经济合作区、科教文化合作以及区域金融中心等广西“一带一路”重点工程建设。二是跨省布局。针对越南、老挝、缅甸、柬埔寨拥有劳工、土地、资源的优势和该4国制造业大量空白的状况，广西可发挥土地、融资和海运、铁路、公路运输渠道等优势，整合重庆的汽车摩托车、燃气化工以及电子工业，广东和浙江的劳动密集型加工业，四川的现代农业，贵州的移动金融，上海和江苏的装备制造和生物化工业等，大力发展“飞地经济”。三是广西区内布局。构筑区域经济协调发展支撑体系。广西在“双核驱动、三区统筹”发展战略基础上，以柳州市为中心，增强并发挥其工业基础强和交通枢纽性强的优势以辐射来宾和河池两市；以玉林市为中心，增强其工业基础好、海外侨乡多并同时属于广西北部湾经济区的优势，联动北海市，辐射重在承接东部产业转移的贵港、贺州和梧州三市；以钦州市为主要基地辐射北海和防城港发展海洋经济；以边境城市东兴、凭祥和靖西为中心推进沿边重点地区开发开放；以南宁市为中心，增强其资金、人才、技术、国际贸易以及国家级产业园区等的辐射带动能力。另外，广西层面应构建不同层级布局的利益协调、发展协同的机制，其中，利益共享是合作的起点和动力目标，而利益补偿则是合作运行的核心和关键。
（二）策略。具体如下：
1.推进与东盟国家产能合作和提升中国—东盟自由贸易区利用率，夯实对外发展基础。一是加强与中南半岛国家产能合作。广西加强与中南半岛的产能合作，不仅可以形成内部完整的生产消费产业链，而且可以共同开拓中国市场以及“一带一路”沿线其他国家市场。在工业领域方面，制造业是产能合作的主要领域。与越南可在高技术产业的汽车、拖车、半挂车以及其他运输设备产业等领域，与泰国可在高技术产业的汽车零配件、部分主要部件领域以及食品与饮料、家具等领域，与老挝、缅甸、柬埔寨3国可集中在劳动密集型、低技术制造业等领域加强合作。在农业以及与农业相关制造业领域方面，老挝、缅甸、柬埔寨、泰国、越南盛产水果、谷物，而中国具有庞大的消费市场，因此广西可发展冷链物流，建成“南新走廊”最大的农产品转运、储藏、深加工基地。此外，广西还可以与相应国家在化肥、农机、农药等方面进行产能合作，以提高农作物原产地国农业现代化水平。二是提升中国—东盟自由贸易区利用率。在外资利用水平方面，对工业实行外商投资准入负面清单制度等，进一步放开制造业准入条件；对服务业的公共产品提供和公共服务建设领域，探索特许经营等模式，逐步允许外资参与经营活动，以推进金融、教育、文体、医疗等服务业领域有序开放。在产业带动方面，以龙头企业带动中小企业抱团“走出去”，积极推进广西的汽车、钢铁、建材、建筑业、有色金属、工程机械、农机装备等优势产业“走出去”，加强对外向型企业研发、营销、品牌建设等生产性服务业配套发展，鼓励企业结合国内外资源延长高端产业链、增加产品附加值，培育产业竞争优势。
2.对内加强体制机制改革，对外加强体制机制协调。广西可以对内以建立高层次开放型经济、对外以重点加强与云南体制机制协作进行相关体制机制改革。一是广西区内推进体制机制改革。首先是在防城港市开放型经济新体制综合试点试验基础上，尽快启动实施东兴试验区的体制机制改革；其次是随着中国—东盟自由贸易区在建成后93%以上商品实行零关税基础上，加大力度以负面清单清理非关税壁垒，从优化政府监管角度切实解决外资管理主体多元化、管理范围重叠交叉、职责权限不清，政策的系统性和连续性差等一些深层次问题。二是加强与邻省云南协作。根据中国—东盟“10+1”合作机制和澜沧江—湄公河合作机制①，广西与云南主要是共同协调对越南北部的国家级铁路口岸、公路口岸和边境经济合作区的管理和建设机制；共同协调所接壤的越南北部6个省②的发展措施；协调制定边境地区投资贸易一体化服务措施，共享相关服务的数据；结合边境旅游资源相连，协同发展跨境旅游业、共同举办中越两国跨境“同族同宗”文化节、共同开发边境人文旅游等。三是减少与东盟国家的贸易投资制度性障碍。当前，尤其是要在贸易监管、产品标准、知识产权、跨国跨境产业园区合作、跨国就业、双重税收、对外投资等领域加强立法研究；深化与中南半岛国家之间的标准化互利合作，建立相关机制、平台和研究中心，重点探索与越南、泰国、柬埔寨之间形成国家认可的标准互认程序和工作机制。
3.贯彻执行国家新一轮沿边开放重点，完善沿边开发开放措施。首先，广西层面加快编制沿边开发开放规划方案。可以参照云南的做法，广西在沿边地区规划发展“桂越国际经济合作圈”，规划主要包括防城港市、崇左市和百色市与越南接壤的重点县（市）行政区等在内的经济合作圈，以便边境地区对越南发展的整体协调，推进沿边地区在资金、人才、技术、交通等资源要素配置的“末端”变为“前沿”；加大国家重点开发开放试验区和沿边金融改革试验区、跨境和沿边经济合作区建设力度，在行政管理、投融资、土地、财税、人才、科技、社会管理等重点领域和关键环节进行改革创新。其次，设区市层面编制沿边开发开放“十三五”专项规划。防城港市可以东兴市为重点、百色市可以靖西市为重点，参照崇左市编制沿边开发开放的“十三五”专项规划，重点构建沿边开发开放格局，形成产业外资外贸支撑的开放型经济，培育以产业园区为主要平台的沿边开放新支点，构建以陆路和内河为主的互联互通体系，推动兴边富民行动等发展措施。再次，以沿边地区城镇化建设推动对外开放。百色、崇左和防城港3个市可在以一类口岸为中心、二类口岸为包围、三类口岸密集的口岸经济型城镇分布基础上，构建口岸城镇经济带，结合口岸物流、人流、信息流、资金流的优势，推动人才集聚、创业集聚、家庭集聚、居住集聚，带动和发展边境口岸的城镇；根据沿边口岸矿产、水、农林等资源富集的优势，除大力发展铁矿、煤炭、木材、水果、旅游过境等专业口岸外，还可大力发展以木材加工、中药材加工、矿产加工、水电产业、橡胶加工等产业为主，其他配套产业为辅的产业集群地，形成以“前岸后厂、前岸后镇、前岸后市”的产业集聚型城镇，从而推动沿边地区对外开放的深度和广度。
4.强化资源要素配置和项目推进，支撑开放水平提升。一是在广西区内加强生产要素保障。资金上，要在各级财政年度预算中增加“一带一路”专门工作经费，设立以东盟为重点的“一带一路”专项引导资金；土地上，对重大项目的用地指标、用地审批等优先支持；人才上，加大力度引进和培养熟悉国际贸易、国籍法律和海外项目操作等方面的国际化人才。二是加强经贸往来和学术交流，增强政治互信。面对中南半岛的复杂局面，对其有一定社会感召力的人员，有一定资产额的企业家，有影响力的学者以及他们的配偶、子女等人群，放宽前来广西的签证，甚至以优惠条件吸引他们前来休闲度假，享受医疗、教育、购房、购物等。另外，消除投资贸易中的双重税收，创造条件使中南半岛国家企业前来广西注册公司，然后以外资方式回到其国内享受外资优惠待遇。这既可拉动广西尤其是南宁市的高端服务业发展，还可发挥企业家、专家学者以及有社会影响力人士等人群的作用，推进政治互信。三是策划一批项目建设，推动落实开放发展方案。国际产能合作项目方面，重点推进建设中印尼、中柬、中老等境外产业园区，建立东兴（广西）—芒街（越南）和凭祥（广西）—同登（越南）跨境经济合作区，建立德天（广西）·板约（越南）国际旅游合作区，建设中老、中越、中柬、中缅、中印等农作物优良品种试验站等。海上合作项目方面，重点以钦州市为基地加快建设中国—东盟港口城市合作网络，建设中国—东盟的海上渔业走廊、现代海洋产业示范园、水产种苗繁育中心等海上渔业合作项目。人文交流项目方面，建设传统医药交流合作中心、医疗保健合作中心、青少年交流活动中心、减贫合作中心以及建设中国—东盟联合大学等项目。
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