基本公共服务均等化视角下的西藏民生财政构建

吕翠苹^1，2  秦君玲²

（1.中央财经大学，财政学院，北京，100081；

2.西藏大学，财经学院；

3.国家开放大学，西藏学院，西藏，拉萨，850000）

【摘  要】分析了现行财政体制对西藏基本公共服务均等化的制约，并提出以基本公共服务均等化为导向，构建西藏民生财政。

【关键词】基本公共服务均等化；西藏；民生财政

基本公共服务均等化是统筹区域经济协调发展的必然要求，是构建社会主义和谐社会的前提基础。中央第五次西藏工作座谈会提出要“更加注重提高基本公共服务能力和均等化水平”，到2015年“基本公共服务能力显著提高”，到2020年“基本公共服务能力接近全国平均水平”。基于西藏与全国经济发展水平的差距，要完成这一目标意味着西藏民生财政构建面临更大的考验。

一、民生财政的构建是基本公共服务均等化的现实选择

民生问题不仅是个人及家庭的生计问题，而且直接影响乃至决定一个国家的发展进步。改善民生是落实科学发展观、促进社会和谐发展的重中之重，因此推进财政体制的优化改革，必须充分体现公共财政的民生性，把改善民生作为财政工作的出发点和落脚点，由此民生财政作为中国特色的公共财政类型，是经济社会发展到新阶段的要求，是整合社会利益关系、构建和谐社会的重要途径。

基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域尽可能地使全体公民享有同样的权利；或者说，政府尽可能地满足全体公民在公共服务领域的基本物质需求。基本公共服务均等化是人民共享发展成果的最直接的体现，是国家关注民生、重视民生、改善民生的重大战略举措。市场经济运行过程中导致了区域之间、城乡之间、全民个人之间经济上的不平等，由此破坏了社会的和谐与稳定，通过民生财政向社会公众提供均等的公共服务，加强基础教育、公共医疗卫生、社会保障、基础设施建设、公共就业等民生领域的支出力度，使政府的每项支出都直接或间接地服务于民生，使全体公民享有基本公共服务的机会和原则均等、结果大致相等、权利均等。因此民生财政的构建是基本公共服务均等化的现实选择，是实现基本公共服务均等化的根本路径。

二、现行财政体制对西藏基本公共服务均等化的制约

（一）地方财政缺乏主体税源，地区财力匮乏阻碍了基本公共服务的供给

1994年分税制改革按照税源大小划分税权，税源大而集中的税种划分给了中央，税源分散、收入零星的税种划分给了地方，中央财力大大增强，宏观调控能力提高，同时地方财力大为减弱，与支出责任之间的差距在拉大。西藏特殊的自然地理环境，制约了西藏经济社会的发展，其地方财政收入更是缺乏，2012年西藏地方财政一般预算收入86.58亿元，在全国各省市中是最低的，地方财政一般预算支出905.34亿元，九成以上的支出来源于国家的补助。高寒缺氧的气候条件决定了西藏经济发展的能量消耗、资产折旧等都高于内地，财政供养人员增长快、维稳任务艰巨等都要求一定的财政资金予以承担，强大的资金需求与西藏地区财力的匮乏形成矛盾。西藏地广人稀，但只要有群众生活的地方就应设置行政机构，配备一定数量的行政管理人员，也就需要建设相应的教育、文化、医疗卫生设施。“巧妇难为无米之炊”，西藏地区财力的匮乏阻碍了基本公共服务的供给，造成最鲜明的区域基本公共服务供给的不均衡。

（二）财政支出结构不合理，削减了基本公共服务供给支出

西藏财政支出存在不合理因素，使本就财力薄弱的西藏在基本公共服务供给中雪上加霜。据2012年国家统计数据，西藏地方财政一般公共服务支出占西藏地方财政一般预算支出的比例为17％，而全国一般公共服务支出占地方财政一般预算支出的比例为11％，从一定意义上反映出西藏行政管理费的支出比例相对较高。西藏地方财政教育支出占总支出的比例为10％，而全国地方财政教育支出占一般预算支出的比例为19％，西藏教育支出比重偏低，且教育支出主要用于解决硬件设施和人员经费等刚性维持性支出方面，西藏教育的学科建设、教育信息化建设大大落后于全国水平。西藏地方财政社会保障和就业支出仅占总支出的比例为8％，而全国地方财政社会保障和就业支出占一般预算支出的比例为11％，西藏社会保障和公共就业的提供低于全国水平。西藏地方财政医疗卫生支出占西藏地方财政一般预算支出的比例为4％，而全国这一支出比例为7％，这与西藏医疗卫生条件的落后是相吻合的。西藏财力有限，生财能力和自我积累能力相对较弱，支出结构的不合理更是削减了基本公共服务供给的支出。

（三）政府间事权财权不对称，导致基层政府提供基本公共服务能力受阻

1994年分税制改革以来，财权层层上移，而事权则层层下放，尤其处于基层的县乡政府成为财权最小的一级财政，出现了严重的县乡财政困难，尤其是广大西部地区基层政府财政自给能力更差，缺乏提供基本公共服务的能力，造成了更严重的城乡基本公共服务供给不均衡。西藏生态环境脆弱，地处祖国边疆战略要地，处在祖国反分裂斗争的第一线，肩负着维护国家主权完整与民族团结的重任，这又决定了西藏地区的社会事务在很多方面又属于中央政府的事权。西藏地方政府的事权远远超出一般行政地方的事权范围，而目前的转移支付制度不尽完善，致使财力在各级政府之间的再分配应变性较差，难以做到及时、灵活，这就造成事权与财权之间缺乏刚性联系，事权与财权不对称成为经常现象。在这种情况下，西藏地方政府根本无力承担起基本公共服务供给的责任。比如基础设施建设，西藏县级行政区域内长期以来各类基础设施严重不足，而农村现代化、城镇化进程又要求配套完善基础设施，给县级政府带来沉重的负担。总之，事权与财权不对称是导致基层财政困难的根本原因，也是基层政府提供公共服务能力不足的重要因素。

（四）不健全的转移支付制度均等化功能缺失

财政转移支付制度在西藏经济社会发展中的作用举足轻重，但其对基本公共服务的均等化功能并没有充分发挥出来。首先，一般性转移支付比重较小，制约了其均等化效果。一般性转移支付虽是真正意义上的均等化转移支付，但在中央对西藏的转移支付体系中比重偏低，对西藏地区财政补偿能力较弱。其次，专项转移支付量大面广、种类庞杂，但缺乏有效监督，难以发挥均等化作用。专项转移支付在改善西藏地区基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的供给方面起到一定作用，但由于分配的不科学、拨款标准缺乏规范性及监督不到位等问题的存在，也使其均等化作用发挥不力。再次，转移支付未充分考虑到基本公共服务供给中的成本差异。西藏经济发展落后，较少或无法满足本地居民对基本公共服务的需求，加之受自然因素、历史因素的影响，在西藏提供相同水平的基本公共服务需要更高的成本，当前转移支付制度缺乏对西藏特殊性支出因素的全面考虑。最后，省以下财政转移支付制度建设比较滞后。从西藏实际情况来看，地县级所获的转移支付收入较低，县乡财政尤其困难，地方财政自我平衡的能力较差，转移支付的功效得不到有效发挥，基本公共服务的均等化难以实现。

（五）财政法制建设不完善，监管不到位，弱化了地方政府公共服务供给能力

目前我国的财政法制建设仍不完善，如缺少政府间责任划分与支出分配的专门立法、缺乏财政转移支付制度的专门立法、没有《税收基本法》、新的《预算法》尚未实施等，法制建设的不完善导致财政资金管理制度的不健全，财经纪律比较松弛，加上信息不对称、预算不完整和行政体制改革滞后等问题的困扰，公共资金的筹措、管理和使用往往缺乏有效的监督与制约机制，个别地区基层财政设置真假“两套账”，用来对付上级，私设“小金库”现象屡禁不止，会计信息失真现象较为严重，上级检查不彻底，形式主义严重，由此诱发和滋生了各种腐败现象造成公共资金和公共资源的滥用、浪费，进而导致基本公共服务供给严重不足，西藏也不例外。

三、以基本公共服务均等化为导向，构建西藏民生财政

（一）构建民生财政的法制框架

财政法律制度的完善是民生财政实现的前提，是基本公共服务均等化的保障。民生财政的法制框架必须具备针对性、前瞻性和引领性，即建成一套适应于民生财政运行需要的制度体系，并以民生之本、财政保障为契机，找准现行财政法制的薄弱环节，寻求制度的创新。首先，应从制度上厘清民生领域的边界，加快教育制度、医疗卫生制度、社会保障制度、收入分配制度、就业制度等方面的改革和建设，做好民众最关注和最急需的民生领域制度保障。其次，加强财政监管，增强预算的透明度和公开性，实行部门预算，加强人大代表对预算的实质性的审查批准，使民众对预算拥有知情权、参与权和监督权，充分发挥人民代表大会以及审计、监察等部门的外部监督作用。再次，西藏应建立民生财政实施绩效的评价体系及激励、约束机制，提高基本公共服务供给的效率。

（二）大力发展自治区经济，完善地方税体系，为基本公共服务均等化提供资金后盾

西藏经济的发展最终必然由“输血式”发展转为“造血式”发展，地方政府应树立市场竞争的理念，大力发展自治区经济，为本地区发展提供更充足的税源。同时，中央应进一步完善地方税体系：①赋予地方政府一定的税收立法权。西藏资源禀赋及社会经济发展水平都与内地有较大差异，赋予其适度的税权，使自治区政府对地方税拥有一定的征收管理权以及部分政策调整权，有利于增强税收法律的适应性，也有助于西藏地方政府因地制宜地挖掘税收潜力。②对税种进行明确划分，确定地方税主体税种，改变目前地方税目较为繁杂琐碎的状况。营改增后地方税收将进一步减少，应适时进行配套改革，重构地方税收体系，如增加增值税地方分成比例，加快开征如房产税、燃油税、环境保护税、遗产税、赠予税等作为地方税的重要来源。针对西藏还应建立完善倾斜性税收政策，加大对自治区的税收优惠。

（三）保障重点民生支出，加大基本公共服务投入力度

西藏财政要明确界定当前民生问题的核心范畴，财政支出向民生领域倾斜，大幅增加对基础教育、公共医疗卫生、社会保障、基础设施建设、公共就业服务等方面的投入。将弱势群体在民生领域的基础性利益改善作为民生工作的重中之重，防止出现投入领域与受益对象的错位现象。同时，为保证财政倾斜性政策的针对性，应加强民主建设，增强弱势群体的利益诉求的表达机制的构建，充分发挥大众媒体在公众利益表达中的作用，积极引导和约束各种媒体公正、客观、全面地反映民意，保证政策调整的准确性和倾向性。结合西藏经济发展实际，西藏财政应加大对农牧区基本公共服务的投入，将西藏新增财政资金主要用于农牧区的基础教育、农业基础设施、农牧民培训等方面，整合各种支农资金，转变财政支农的方式和结构，将有限的财政资金更多地转向广大农牧民急需的基本公共服务上，充分体现民生财政的以人为本，真正解除农牧民的后顾之忧，缩小西藏城乡基本公共服务供给差距。

（四）明确各级政府在基本公共服务供给中的职责，健全财权与事权相匹配的财政体制

当前各级政府应将解决民生问题作为重要的施政目标，建立民生型政府，这样才能真正推动民生财政的构建。同时，按照受益原则、效率原则和区域原则进一步明确各级政府应承担的民生事权，健全财权与事权相匹配的财政体制。具体来说，对那些在全国范围内受益的事权、全国性公共产品的管理事权划归中央，在区域范围内受益的事权、具有区域性特征的地区性公共产品的管理事权划归地方，受益范围涉及多个区域的由相关地区政府协商解决，公共产品由哪级政府提供效率更高，就由哪级政府管理。就目前财权分配状况，对基础教育、公共就业、医疗卫生、环境保护等基本公共服务，中央逐步加大承担比例，尤其考虑到西藏特殊的区位及地方财政现状，中央在基本公共服务供给中进一步加大支持力度。总之，应根据各级政府的事权确定其财力，事权的下移伴随财力的保障，财权的上收伴随事权的上移，只有这样才能使各级政府在民生事务中有所作为，使各地居民在民生财政中受益。

（五）完善财政转移支付制度，促进基本公共服务均等化

完善的财政转移支付制度是缩小地区间财力差距、实现基本公共服务均等化的基本手段。为缩小西藏与我国其他地区及西藏城乡之间基本公共服务的供给差距，需要对现行转移制度制度进行改革完善：首先，提高财力性转移支付比例及其均等化功效。通过调整一般性转移支付与专项转移支付的比例，着重增加一般性转移支付，以保证加大对包括西藏在内的民族地区、边疆地区的转移支付力度，维护社会稳定和民族团结，增强这些地区提供基本公共服务的能力。其次，规范专项转移支付。完善专项转移支付的分配程序，规范中央对地方专项拨款配套政策，在专项资金配套比例的确定上，应在保证西藏地区专项项目建设周期、建设规模的前提下，结合西藏地方财政的实际，取消西藏地区专项建设项目的配套任务。再次，在转移支付中引入“因素法”。充分考虑到西藏特殊的自然条件、基本公共服务供给成本高等因素，科学确定转移支付数量，确保获得均等的基本公共服务水平。最后，完善省以下转移支付制度。西藏省级财政在分配转移支付资金时，要做到辖区内公平与公正，加大转移支付力度，将解决县级财政困难作为稳定基层政权和规范财政体制的战略任务，逐步缓解县级财政困境，提高西藏农牧区基本公共服务供给水平。

参考文献

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