(中央财经大学财政学院，北京100081)

【摘  要】非正规就业人员随着我国“全民创业”的发展必然不断增加，他们的社会保障也是“全民参保”的重要内容。总体来看，内蒙古非正规就业人员社会保障面临诸多困境，缴费型的社会保险和非缴费型的社会救助和社会福利都存在问题。应该从社会保险制度改革、社会救助和社会福利制度的完善、劳动技能培训、提高中低收人、发挥行业组织作用等方面来解决非正规就业人员的社会保障问题。

【关键词】非正规就业; 社会保障; 社会保险; 社会救助

一、非正规就业的全球发展趋势

国际劳工组织(IL0)对非正规就业的最新定义是:在现有法律和制度框架下，所有未被认可的、管制的或保护的有报酬的工作(包括自我雇佣和工资雇佣)，以及在有收人的企业中从事无报酬的工作。国内学者对非正规就业的定义存在分歧，但认为非正规就业的共同点包括:未签订劳动合同、未建立稳定劳动关系。非正规就业的两种主要分类方式包括:按照就业单位性质可以分为非正规部门就业和正规部门中的非正规就业;按照选择意愿可以分为非自愿非正规就业和自愿非正规就业。

非正规就业在当今世界各国普遍存在。全球化对于劳动力市场的重要影响使非正规就业日益发展。科恩提出，从工业化发展到全球化，高生产、高消费和稳定就业的时代被弹性劳动、经济不稳定、工作不稳定的时代取代。IL0研究指出全球范围内的非正规就业的兴起，已经具有日益增长的趋势，并日益成为劳动力市场中不可忽视的重要组成部分。2014年《促进人类持续进步:降低脆弱性，增强抗逆力》人类发展报告显示，全球有超过15亿员工为非正规就业或非固定就业。

当今世界各国就业发展证实了这一趋势。在发达国家，近些年世界金融危机使得经济发展速度下滑，就业吸纳力下降，而科技进步使得正规部门对劳动力的技能需求不断提高，正规就业机会减小，非正规占就业总量的很大一部分。在发展中国家，伴随着工业化和城市化，农村劳动力进入城市，由于技能低而只能从事正规就业。《中国劳动保障发展报告(2014)》显示，在亚洲、拉丁美洲和加勒比地区，工人从事非正规就业较为普遍，达50%。在非洲，非正规就业比例也平均为40%。在中欧和东南欧以及中东，非正规就业比例相对较低，但平均仍达20%或以上。

我国自改革开放以来，劳动力市场发生了深刻的变化。国有企业改革出现了大量下岗工人，也就是失业人员;城镇化的不断推进使得农村劳动力向城市转移，出现了规模庞大的农民工，截至2015年2月，全国农民工总量2.74亿人;近十多年的大学扩招使得的高校毕业生年年递增，2013年达699万人，2014达727万人，2015年将达到749万人。而上述三大类人群在无法进人正规单位的情况下不得不选择非正规就业，从而成为我国非正规就业人员的主体。进入21世纪，非正规就业比重超出了正规就业比重，从2005~2012年，非正规就业比重稳定在60%的水平附近。非正规就业人员成为城镇就业的主要力量。

在“全民创业”的今天，绝大多数人只能通过成立个体工商户、中小微等私营企业来实现创业，而这些人绝大多数是非正规就业，因此未来我国会出现更多的非正规就业人员。当前我国经济进入新常态，经济增长由数量扩张向质量效益提高转换，经济增长的内生动力之一就是劳动力增长和劳动者素质提高，劳动力由“低水平、低保障”向“高素质、高保障”转变，这就要求包括非正规就业人员在内的全体劳动者的社会保障更加完善，真正实现“全民参保”。

二、当前完善我国非正规就业人员社会保障的必要性分析

（一）就业新常态的要求

经济新常态意味着从劳动力驱动转为人力资本驱动，也就是劳动力素质的提高，由以前的无保障、低工资的劳动力向有保障、高工资转变，这才是经济可持续发展的内生动力。就业新常态包括城镇新增就业人数不断增加，且非正规就业人员的占比提高。就业新常态就是在公共服务创业扶持、就业援助、技能培训、平台建设等方面有突破、有创新，实现更高质量就业，这将有助于实现包括非正规就业人员在内的全民参保。就业新常态要求社会保障发挥促进就业的功能社会保障成为每一位就业人员的基本权益和保障，实现劳动力的自由流动，让每一位劳动者人尽其用。城镇化过程中，绝大多数进城务工的农业转移人口没能享受到城市中的就业、教育、医疗、社会保障、住房等基本公共服务，只能从事非正规就业。新常态下，基本公共服务均等化，这就使得非正规就业人员社会保障权益的保障是其应有之义。新常态下，经济运行质量提高，从国民经济总量看，经济更加稳定增长，为非正规就业人员社会保障提供了经济基础;从企业生产经营来看，新增就业人数持续增长，职工工资收人继续稳定增长，有利于非正规就业人员的参保缴费;从非正规就业人员个人来看，在全民创业的今天会有更多的非正规就业人员，包括隐性就业、灵活就业等，这些劳动者不依附于用人单位或者与用人单位之间没有固定的劳务关系，更需要社会保障。

（二）和谐劳动关系的需要

构建和谐社会要求有和谐的劳动关系，而和谐的劳动关系在新常态下就是维护广大劳动者的根本权益。劳动者只有被充分保护和尊重才能有积极性去劳动，生产率才能提高，才有利于科技进步和创新，才有利于扩大居民的消费需求，这才是中国经济增长的根基。劳动者基本权益包括:劳动报酬权、休息休假权、安全卫生保护权、社会保险和职业技能培训的权利。社会保险权益作为一项基本权益理应得到贯彻实施。《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见(2015年3月21日)》中提出“切实保障职工享受社会保险的权利，社会保险全面覆盖，要求落实广大职工特别是农民工和劳务派遣工的社会保险权益。职工自觉履行法定义务，积极参加社会保险。"可见和谐劳动关系要求企业有责任为其员工缴纳社会保险费用，而员工也有义务去积极参加社会保险。广大非正规就业人员社会保障的覆盖是实现“社会保险全覆盖”的关键。

（三）劳动力合理流动的需要

劳动力流动包括国家之间、地区之间、部门之间、单位之间、岗位之间的流动。劳动力流动与劳动力资源的优化配置呈正相关关系，劳动力流动越充分则劳动力资源配置越合理，产生的经济效益就越大。但是，当前我国劳动力资源的自由流动受到了社会保障制度的约束，导致劳动力跨单位、跨部门、跨地区自由流动受阻。从正规部门与非正规部门之间的流动而言，正规就业部门实行完善的“五险”，而非正规就业人员难以享受到与之同样完善的“五险”。因此，正规就业人员即使有跳出单位的想法却会因为机会成本太大而选择留在正规部门就业。结果，正规就业部门劳动力供过于求，资源配置效率降低。此外，不同地区间非正规就人员社会保险政策也不相同，大多数非正规就业人员都愿意留在“低缴费高待遇”的地区，劳动力资源配置难以在地区间达到平衡。因此，为实现劳动力合理流动、优化配置，迫切需要完善当前非正规就业人员的社会保险制度，使其具有同等的社会保险待遇。

三、内蒙古非正规就业人员社会保障困境分析

内蒙古早在“十一五”规划提出“鼓励非正规就业、弹性就业和劳动者自主创业”，从事非正规就业的人员越来越多。截至2015年5月，内蒙古全区新增就业10.7万人，其中，单位就业1.2万人，个体工商户和私营企业4.8万人非正规就业4.1万人，公益性岗位0.6万人由此可见，个体工商户和私营企业、非正规就业共吸纳8.9万人就业，占新增就业的83.18%成为解决就业的主渠道。个体工商户和私营企业的大部分员工为非正规就业，非正规就业人员由于其单位和自身的特点，未被社会保障所覆盖当非正规就业人员逐渐成为劳动市场的主力，其社会保障面临诸多困境。

（一）缴费型社会保险的困境

缴费型的社会保险强调参保人必须先缴费才能享受社会保险待遇，并且缴费与待遇存在正相关关系，即缴费多待遇高。

当前，我国的社会保险制度是按照职工和居民来进行划分。职工是指有就业单位且工作稳定的群体，参加城镇职工社会保险。居民是指城乡无就业单位或者就业单位不稳定群体，参加城乡居民社会保险。按照非正规就业人员的工作单位性质的不同，目前内蒙古社会保险大致划分为:城镇职工社会保险和城乡居民社会保险。城镇职工社会保险包括养老、医疗、失业、工伤、生育五险，按照《中华人民共和国社会保险法》规定参加缴费。城镇居民社会保险目前仅包括养老、医疗保险。目前城镇职工社会保险存在缴费基数高、费率高、待遇高的特征，而城乡居民社会保险具有缴费低、待遇低的特征。内蒙古以个人身份参加城镇职工社会保险仅能参加养老保险和医疗保险。本文以养老保险为例。

内蒙古的非正规就业人员目前可以参加的养老保险有两类，其一为城镇职工基本养老保险，只要在企事业单位工作的，就与单位的正式员工相同，原则上企业缴纳工资的20%，个人缴纳8%。政府鼓励有经济能力的非正规就业人员以个人身份参加城镇职工基本养老保险，缴费率为工资的20%，其中8%为个人账户，12%为社会统筹。其二是对于经济能力较弱的非正规就业人员，则可参加城乡居民社会养老保险。见图1。我们依次分析这两种养老保险制度。

图1 非正规就业人员养老保险的参保方式

1.城镇职工基本养老保险的困境

(1)“双高”加重企业和个人的负担

首先，用人单位缴费比例高使得企业逃避缴费。目前，内蒙古基本养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种的总费率达到了40%以上，用人单位缴费比例在30%以上，远远超过了国际劳工组织这一警戒线。如表1所示:

过高的缴费比例导致企业负担加重，尤其是对于非正规集中的中小企业、私营企业而言，缴纳社会保险费就意味着增加人工成本，减少企业利润，所以，企业不愿意为非正规就业人员缴纳社会保险费。逃避手段包括:第一，只给部分核心职工缴纳社会保险。实际生活中，常常出现企业与当地的社保部门讨价还价，许多企业都是每年与社保部门一起核定一个缴费基数，只给其中的部分员工参保。这样另一部分未参保的员工即使想个人参加非正规就业人员的养老保险，社保部门也会因为他们是有单位的职工，必须由单位统一办理参保手续而不接纳，结果这些人无处参保。第二，本应缴纳的社会保险费以工工资的形式直接发放给个人，而不去缴纳社会保险。第三，对于企业来说，追求利润最大化的本能和非正规就业人员的高流动性这一矛盾也使得企业逃避缴费。

表1 企业职工社会保险缴费率（2015年前）

其次,以个人身份参保的缴费基数高。内蒙古地区以个人身份参保的非正规就业人员,2011年后其缴费基数是当地上年度在岗职工平均工资的60%~100%,缴费率为20%。以呼和浩特市为例。

表2呼和浩特市2009~2014年在岗职工月平均工资

                                                         单位:元

如表2所示，2009~2013年期间在岗职工月平均工资年均增速6.15%，而最低工资标准年均增速为1.41%，两者差距很大。逐年增长的在岗职工月平均工资意味着缴费基数的逐年上涨，这对于收人不稳定且较低的非正规就业人员来说压力较大。非正规就业人员除了少数人有高工资之外，大多数处于最低工资标准和在岗职工月平均工资之间，较少有人处于在岗职工月平均工资之上。以在岗职工社会平均工资为缴费基数超出了非正规就业人员的经济能力范围，导致部分人选择放弃。

对于非正规就业人员个人来说，由于其工作相对较为容易，缺乏稳定性，变换工作岗位、工作地点较为平常。高流动性使得他们对于眼前的利益更为重视，对于社会保险存在短视。年龄较轻的非正规就业人员认为社会保险太遥远，更关心的是眼前的基本生活问题;而对于中年以上的非正规就业人员来说，有些生活负担比较重，上有老下有小，无力参保;有些人对于我国的社会保险制度多年的改革缺乏信任，担心现在参保后以后待遇兑现不了;还有些人则是现行社会保险法规拒绝40岁以上的人参保。

(2)职工养老保险关系转移接续产生“趋富”现象

《内蒙古自治区2014年国民经济和社会发展统计公报》7显示，截至2014年末，内蒙古参加城镇职工基本养老保险的人数为524.9万人。2014年3月颁布《内蒙古自治区城镇企业职工基本养老保险关系区内转移接续办法》(内政办发2014]23号)解决了区内城镇职工跨盟市工作时养老保险跨盟市的转移接续!。但在实际工作中，经济发达盟市，例如呼、包、鄂等地，养老保险压力增大。经济发达盟市参加养老保险的职工不愿意将养老关系转到欠发达地区，例如兴安盟、通辽等地，而欠发达地区的职工则会想方设法将养老关系转到经济发达地区，争取在经济发达地区退休，导致这些经济发达地区养老金压力越来越大。

2.城乡居民社会养老保险的困境

(1)“双低”无法保障居民养老生活需求

较低的缴费档次使得养老待遇较低。在缴费上，个人每年缴纳100~3000元不等的费用，集体补贴自愿、政府补贴每年30~85元，达到退休年龄时根据个人账户的积累来计算每月的养老金领取额。这样的低水平缴费档次使得居民的养老保险待遇明显偏低。每月不足100元的养老金对非正规就业人员来说失去吸引。

(2)城乡居民养老保险关系转移接续产生的“趋富”现象

2014年7月颁布《关于内蒙古自治区城乡养老保险制度衔接的实施意见》(内人社发〔2014〕79号规定了转移城乡居民养老保险关系的办法，可以转移个人账户总额，到60岁时按照迁入地的政策领取待遇。由于其中的个人账户的养老金中的集体补助和政府补贴与参保地的经济水平、财政收人等密切相关，经济发达地区补助较多，则个人在同等缴费档次的条件下个人账户的积累额会更多。所以，理性的参保人会从经济欠发达、集体补助和财政补贴少的盟市转移到经济发达、集体补助和财政补贴多的盟市产生“趋富”现象。

3.城镇职工和城镇居民两种养老保险制度的转移接续不通畅

2014年7月颁布《关于内蒙古自治区城乡养老保险制度衔接的实施意见》(内人社发〔2014〕79号，解决全区城镇职工养老保险和城乡居民养老保险两种制度间的衔接互转。但是由于两种制度设计的不同导致养老待遇差距较大，从而使得两种制度在缴费年限与养老金权益换算时出现冲突，例如城镇职工、城镇居民两种制度缴费年限的不同计算方法对于参加城镇居民养老保险的参保人不利。另外，经济越发达，人口流动越频繁，因为地方利益的博弈和技术工程的复杂性，养老保险转移接续较为复杂。但目前全国还没有完整的异地养老保险管理机制，使得职工和居民养老保险的转移接续不畅。

（二）非缴费型社会救助和社会福利的困境

非缴费型社会救助和社会福利强调社会保障待遇的享受不是以缴费为前提的，而是强调公民权利，只要符合条件即可享受社会救助和社会福利，有些项目完全免费，有些项目则象征性地缴纳少量费用。

1.社会救助。社会救助制度是社会保障制度最基本的内容，无论发达还是落后地区，这一制度都是必不可少的。社会救助覆盖范围最广，非正规就业人员只要符合救助标准，就可以享受社会救助，这是享有的基本权利。但是内蒙古非正规就业人员社会救助存在如下问题一是救助项目的缺失。非正规就业人员可以享受的社会救助项目少，除了少数人能享受到最低生活保障制度外，其他救助项目，如:医疗救助、住房救助、临时救助等项目都享受不到二是救助项目申请成本高、获取难。申请成本包括:时间、精力、相关证明材料等。由于社会救助的资格审查使申请成本必然存在，而这对于工作单位不稳定、流动频繁的非正规就业人员来说不容易实现。

2.社会福利。社会福利是社会保障制度的最高层次，是为了提高人民的生活水平而建立的相应制度。社会福利的发展趋势是社会福利社会化，即社会福利由社会组织、社区、单位等多个主体来体现。当前，内蒙古非正规就业人员社会福利存在如下问题:一是在劳动福利方面，非正规就业人员缺少交通补贴、在职培训、休假、住房补贴、带薪休假等。二是在公共福利方面，非正规就业人员享受的项目很少，比如:教育福利、卫生福利、住房福利等都处于空缺状态。

四、走出内蒙古正规就业人员社会保障困境的抉择

非正规就业人员社会保障应该实行社会保险为核心，社会救助和社会福利为补充的多层次社会保障制度体系，发挥政府、社会、企业的共同力量。

（一）社会保险制度的改革完善

1.降低社会保险费率和缴费基数

首先，降低社会保险的缴费费率。合理确定社会保险费率，尽可能降低中小微企业的社会保险缴费负担。2015年，国家先后降低了失业、工伤、生育保险三大保险的费率。如表3所示。而对于医疗保险，其费率也可适时降低。对于养老保险，由于老龄化的影响其费率的降低可能会晚一些。但是部分省市开始尝试降低，例如浙江省2009年开始降低全省城镇职工基本养老保险费率，至2012年，单位缴费费率由20%下降为至14%。

表３ 社会保险费率调整

其次，低社会保险的缴费基数。社会保险的缴费基数是当地上年度在岗职工月平均工资，是针对单位法人进行的调查，统计范围不包括7人以下的小企业及个体工商户，主要是工资收人稳定且较高的国有大中型企业、外资企业、合资企业和行政事业单位就业人员。官方每年公布的“城镇单位在岗职工平均工资”大大高于乡居民收人水平。所以，一方面规范统计数据，扩大调查样本数量，把不同行业的各类小微企业和非正规就业人员的工资纳入统计数据，真实反映社会平均工资;另一方面，在统计数据仍然没有改进之前，可以以社会平均工资的较低比例来缴费。

再次，提高社会保险统筹层次。社会保险统筹层次越高，参保人数越多，越有利于分散风险，风险就越小，保险基金支出越少，社会保险费率才可能降低。因此，内蒙古在实现了养老保险的省级统筹后要逐步实现养老保险的全国统筹，医疗、工伤、失业、生育保险实现省市统筹，为进一步适当降低费率创造条件。

2.继续完善社会保险关系转移接续

有利于促进就业越来越成为社会保障的改革趋向。20世纪90年代以来，欧洲社会保障改革的主要方向之一就是促进就业。随着第三产业和非正规部门不断壮大，为了适应网络时代就业多样化的需求，社会保障要有利于劳动力的流动和全国劳动力大市场的形成，具有良好的便携性主要的就是社会保险关系的转移接续。社会保险关系是劳动者在流动中社会保险权益的保护和平衡问题。在我国，劳动者的流动越发频繁，除了非正规就业人员跨地区、跨企业之间的流动之外，开始出现的机关事业单位与企业之间流动而产生的社会保险关系的转移接续问题也日益凸显。

首先，完善“五险”转移接续政策。目前对于养老保险、医疗保险的转移接续政策规定较多，但对于其他工伤、生育、失业保险关系的转移接续政策少之又少。养老保险、医疗保险的转移接续政策逐步细化、完善、合理，工伤、生育、失业保险关系转移接续的政策应该相继出台、逐步完善。

其次，加快信息系统建设，提高经办效率。逐步实现全国联网，通过中央数据库的集中管理，为社会保险经办机构提升管理层次提供技术支撑。同时，要加强社会保障机构管理，做到权责分明，统一各地经办机构名称、业务办理。针对异地转移接续，全国建立标准化的程序，比如:资格审定、参保凭证打印、信息表出具、解释政策口径等。

3.社会保险基金的投资运营

我国的社会保险基金包括养老、医疗、工伤、失业、生育5项保险基金。其中养老保险基金实行部分积累制，支付了当期养老金外，积累部分应对老龄化。对于积累的养老保险基金，其投资运营、保值增值十分重要。而其他4项保险基金，实行现收现付制，基本无结余或者剩余较少。养老保险基金的投资坚持市场化、多元化的原则实行集中投资运营来获取更高的投资回报。这种投资运营可以实现“双赢”，一方面对于我国的资本市场“注资”，可以促进金融市场竞争，完善监管制度和公司治理结构;另一方面，养老保险基金投资运营可以增加其以后的支付能力。在投资运营的要求日益紧迫的背景下尽快出台《社会保险基金投资管理办法》来规范具体投资行为。

（二）社会救助和社会福利制度的完善

非正规就业人员经济收入不稳定、较低，且无用人单位或者单位不稳定，社会救助和社会保险对于他们来说尤为重要。单一的社会保险制度无法满足收人水平不同的非正规就业人员多方面保障需求，还需要非缴费型的社会救助和社会福利来保障。目前，我国社会救助包括:最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助八项。其中，最主要的是最低生活保障制度，它建立时间长、覆盖人群广。其他救助项目的资格条件限定为最低生活保障的享受对象。这种捆绑造成低保对象“退出”机制的困难，使得社会救助对象固定化，也使得一些因为其他原因生活陷人困境的人无法得到救助。社会救助应确保所有社会成员在面临各种风险时能够得到“基本生活”，尽快将非正规就业人员纳入社会救助，使得在其失业期间或是没有参加社会保险的期间能够得到社会救助。要不断增加普惠型社会福利项目，例如:大力发展公共文化服务、公共教育服务、公共卫生服务、社区服务，覆盖范围扩大到非正规就业人员。

（三）增强非正规就业人员的劳动技能培训

社会保障是劳动者抵御市场风险的保障，也是人力资本投资的保障。要把消极的事后补助转变为积极的教育和培训，开展非正规就业职业技术培训和创业培训，提高其创业和就业能力。根据非正规就业的职业特点不同，因人而异实施培训。对于技术含量低的人员，可参加政府提供的技能提升培训;对于自主创业的，可参加创业培训引导其发展、规范和壮大。要充分发挥内蒙古公共就业信息服务平台的作用，为非正规就业人员免费提供便捷的就业信息和政策咨询服务。

（四）发挥行业组织的积极作用

非正规就业人员难以获得社会保障的一个显著障碍就是该群体的分散性和无组织性。印度的地方政府克拉拉邦为我们提供了很好的经验。其主要特点就是把分散的无组织部门按行业进行分类，政府给与一定数额的财政支持，由雇主和雇员按一定的比例缴费，为非正规就业人员提供养老金、死亡抚恤金、意外伤害补助金、医疗补助金、结婚补助、妇女生育补助，丧葬费以及伤残养老金等，从而实现非正规就业者的行业组织化。要通过借鉴印度的行业组织实施的福利基金保障制度把分散的非正规人员按照不同的行业组织起来，从而纳入有组织的社会保障。

（五）提高中低收入非正规就业人员的劳工标准

我国的非正规就业人员长期以来其工资标准、工作时间、社会保障等都低于正规就业人员。目前应该提高中低收人非正规就业人员劳工标准，包括:全面实行劳动合同制度;提高我国非正规就业人员的工资收人水平，参考劳工标准的基本要求，尽快达到《劳动合同法》规定的最低工资水平;加大劳动安全卫生投入，使非正规就业人员在安全、卫生、可靠的环境中工作和生活;依法保障每一位劳动者的社会保障权益。

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